Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1832/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg M. K., S. K., E. P., D. P., E. T.-K., K. B., L. B., H. A. i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zw. dalej GDDKiA, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2012 r., znak:..., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę (1) uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, z dnia 6 marca 2009 r., znak:..., w zakresie lokalizacji zbiornika retencyjnego nr... zlokalizowanego na działkach nr... i... w miejscowości B. Ł. i w tym zakresie stwierdzającej, że decyzja GINB z dnia 21 marca 2007 r., znak:..., została wydana z naruszeniem prawa, (2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, (3) oddalił skargę M. K., S. K., E. P., D. P., E. T.-K., K. B., L. B. i H. A. W motywach wyroku Sąd I instancji podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.
Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., zarządził połączenie w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg o sygn. akt VII SA/Wa 2381/12 i VII SA/Wa 2382/12 oraz prowadzenie ich pod wspólną sygnaturą akt VII SA/Wa 2381/12. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił obie skargi na decyzję GINB z dnia 9 sierpnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w części i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 975/13, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych GDDKiA oraz S. K., M. K., E. P., D. P., E. T.-K., K. B., L. B. i H. A. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. skład orzekający jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 975/13.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał, że skarga GDDKiA zasługuje na uwzględnienie, natomiast skarga S. K., M. K., E. P., D. P., E. T.-K., K. B., L. B. i H. A., jako niezasadna podlega oddaleniu.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nadzorczym, o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia 21 marca 2007 r. ‒ uchylającej decyzję Wojewody M., zw. dalej Wojewodą, z dnia 19 października 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę drogi ekspresowej "..." wraz z przebudową infrastruktury technicznej, w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej ją w mocy.
Po obszernej analizie 156 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że skoro § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, po. 430 ze zm.) wymaga dokonania wykładni, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, a zatem skargę GDDKiA należało uwzględnić.
Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sprawie niniejszej, do kompetencji sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do meritum, jego zadaniem jest ocena, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.
Sąd stwierdził zatem, że GINB wydał swoją decyzję uwzględniając wydane w niniejszej sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 258/09, z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/10, z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1084/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1107/10 stosując się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w nich zawartych, co jednoznacznie wynika z treści zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu, nie budziło wątpliwości, że GINB poprzedził wydanie zaskarżonej decyzji zebraniem materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz jej wyjaśnienie i rozstrzygnięcie w trybie nadzorczym. W aktach sprawy zgromadzone zostały w szczególności dokumenty własnościowe obejmujące zarówno odpisy z ksiąg wieczystych, postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, zasiedzeniu nieruchomości, mapy ewidencyjne i sytuacyjne, projekt budowlany, projekt zagospodarowania terenu.
W ocenie Sądu, analiza materiału dowodowego nie wykazała niezgodności inwestycji z raportem oddziaływania na środowisko ani niezgodności projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody z dnia 19 października 2006 r. oraz decyzji Wojewody z dnia 7 czerwca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej... ‒ T. A. ‒ I etap odcinek: węzeł "K." ‒ węzeł "L.", nie wykazała niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją ustalającą lokalizację.
Sąd podał, że sprawa usytuowania zbiornika retencyjnego nr... będzie przedmiotem ponownego badania przez organ, stosownie do pkt I wyroku.
Sąd podzielił pogląd organu, że w dniu złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działkami nr... i... inwestor dysponował ostateczną decyzją lokalizacyjną wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji lokalizacyjnej po dacie wydania pozwolenia na budowę w części dotyczącej tej nieruchomości stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.
Słusznie, zdaniem Sądu, organ uznał, że decyzja z dnia 21 marca 2007 r. została wydana przez właściwy organ w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna.
Sąd I instancji argumentował, że z akt sprawy wynika, iż inwestor zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu 21 marca 2007 r., złożył wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1127).
Sąd wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu 21 marca 2007 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu, jeśli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia.
Sąd uznał, że zarzuty odnoszące się do uciążliwości związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego nie mają wpływu na ocenę legalności kwestionowanej decyzji. W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika również, że działki skarżących mają zapewniony dostęp do drogi publicznej przez zaprojektowaną drogę dojazdową i obowiązkiem organu jest ocena zgodności drogi z przepisami Prawa budowlanego, a nie badanie ewentualnego wpływu takiej drogi na prowadzenie działalności gospodarczej.
Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że GINB zajął w sprawie właściwe stanowisko, oprócz rozstrzygnięcia dotyczącego zbiornika retencyjnego nr..., mające oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i przepisach prawa materialnego, uznając, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 marca 2007 r., jako dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
W skardze kasacyjnej S. K., M. K., E. P., D. P., E. T.-K., K. B., L. B. i H. A. zaskarżyli powyższe orzeczenie w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych wraz z opłatą skarbową w kwocie 17 zł tytułem opłaconego pełnomocnictwa.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- I) obrazę przepisów prawa postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj.:
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z brakiem przedstawienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, a w konsekwencji wydanie ww. orzeczenia w wyniku całkowicie dowolnego ustalenia, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a ujawnione naruszenia prawa nie rzutują na treść i wykonywanie prawa własności przez skarżących,
- 2) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieorzekanie na podstawie akt sprawy i przyjęcie, że "złożył (...) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działkami nr ew.... i... - przypis autora) na cele budowlane", co nie ma pokrycia w aktach sprawy,
- 3) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieorzekanie na podstawie akt sprawy i przyjęcie, że zbiornik nr... jest zbiornikiem retencyjnym (nieujętym w art. 108 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), gdy z dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach wynika, że tenże jest zbiornikiem retencyjno-infiltracyjnym (domniemania wynikające z dokumentów urzędowych, co do ww. okoliczności),
- 4) art. 153 p.p.s.a., poprzez ponowne niezweryfikowanie zarzutów skargi lub ich ogólnikową analizę i niezastosowanie się do wiążących tutejszy sąd wytycznych wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 975/13, pomimo że analogiczne działanie było powodem uchylenia przez ww. Sąd wcześniejszego wyroku,
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 108 ust. 3-5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez uchylenie skarżonej decyzji bez zobowiązania organu do ustalenia stanu czystości wody pochodzącej z urządzeń odwadniających pas drogowy wskutek błędnego przyjęcia, że norma rozporządzenia wymaga wykładni, gdy jest ona jasna (żadnej wykładni nie wymaga), a "wykładni" wymaga wyłącznie to, czy z urządzeń odwadniających pas drogowy odprowadzana jest do zbiornika czysta woda (w takim wypadku nie jest konieczne zachowanie 8 metrowego dystansu zbiornika od zabudowy działki skarżącej), czy też woda brudna (w takim wypadku nie jest konieczne zachowanie 8 metrowego dystansu zbiornika od zabudowy działki skarżącej),
- 6) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności skarżonej decyzji i przyjęcie, że nie zachodzi w niej rażące naruszenie prawa, podczas gdy wady zawarte w decyzji stanowią kwalifikowane naruszenie prawa, w tym z powodów wskazanych w pkt 10 i 11 niniejszej skargi, a tym samym stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji,
- 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez nieuchylenie skarżonej decyzji i przyjęcie, że nie zachodzi w niej naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 12-16 niniejszej skargi,
- 8) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieorzekanie na podstawie akt sprawy, w tym błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, tj. jakoby zjazdy skarżących na ul. W.... i... nie miały charakteru zjazdu prawnego wskutek nieuzyskania zgody zarządcy drogi na budowę ww. zjazdów, a nadto działka... (dawna...) lub inne w skardze wskazane znajdowały się poza granicami inwestycji,
- 9) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których, wbrew twierdzeniom sądu, wynika, że pozwolenie budowlane w chwili jego wydawania nie spełniało wymogów prawa,
- II) obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:
- 10) art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 32 ust. 1-3 Prawa budowlanego w zw. z pkt 12-16 niniejszej skargi, poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa (art. 156 k.p.a.), gdy przed wydaniem pozwolenia m.in.: nie przeprowadzono postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, nie zapewniono możliwości udziału społeczeństwa w ww. postępowaniu, ani nie wydano decyzji w przedmiocie przebudowy zjazdów skarżących na ul. W.... i... (co łącznie lub z osobna warunkuje dopuszczalność wydania pozwolenia budowę),
- 11) art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa (art. 156 k.p.a.) wobec braku oświadczenia o prawie dysponowania na cele budowlane działkami nr ew.... i... (warunkuje to dopuszczalność wydania pozwolenia budowę), co było z kolei skutkiem nierozpoznawania sprawy na podstawie akt,
- 12) art. 383 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez jego zastosowanie i uznanie, że organ był zwolniony z wymogu prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz zapewnienia udziału społeczeństwa w tymże postępowaniu w sytuacji, gdy ww. regulacja nie znajduje zastosowania w sprawie, a zwolnienie nie dotyczy przypadków, w których stanowisko powinno być wyrażone w drodze decyzji (w tym decyzji o warunkach środowiskowych i postępowania ją poprzedzającego),
- 13) art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest zgodne z prawem w sytuacji, gdy przeprowadzenie ww. postępowania było obligatoryjne,
- 14) art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że do przebudowy drogi nie jest wymagane przebudowanie zjazdów na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej zarządcy drogi w sytuacji, gdy przebudowa ul. Warszawskiej wymagała automatycznej przebudowy zjazdów skarżących na ww. ulicę (po wcześniejszym wydaniu stosownych decyzji przez zarządcę),
- 15) art. 16 ustawy z 7 października 1921 r. o przepisach porządkowych na drogach publicznych i art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że utworzenie zjazdów zbudowanych w latach 40. XX wieku wymagało uzyskania zgody zarządcy drogi w sytuacji, gdy przepisy obowiązujące w dacie zbudowania tychże zjazdów (ochrona pewności prawnej oraz ochrona praw nabytych) ww. zgody nie zastrzegały, a nadto, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie nie spoczywał na organie administracyjnym,
- 16) art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa oraz legalizmu wskutek kreowania przez sąd rzekomych "wątpliwości interpretacyjnych" dotyczących normy przepisu art. 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które są jasne i nie budzą wątpliwości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej, odnoszącym się do naruszeń przepisów postępowania, jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który dotyczy prawidłowego sporządzenia wyroku, tj. sporządzenia wyroku w taki sposób by wynikał z niego odnoszący się do istotnych elementów sprawy logiczny ciąg rozumowania sądu. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W rozpoznawanym środku odwoławczym jego autor zarzuca brak przedstawienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku ustaleń i dowodów przemawiających za oddaleniem skargi a w konsekwencji wydanie orzeczenia w wyniku dowolnego ustalenia, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a ujawnione naruszenia prawa nie rzutują na treść i wykonywanie prawa własności przez skarżących.
W związku z tak sformułowanym zarzutem kasacyjnym warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, warunku tego wyrok objęty skargą kasacyjną nie spełnia. Po lekturze przedmiotowego uzasadnienia, należy stwierdzić, że niniejszy wyrok rozstrzyga tylko o jednej kwestii, co do której wypowiadał się już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 975/13, tj. kwestii usytuowania zbiornika infiltracyjno-retencyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie badającego sprawę, w wyroku II OSK 975/13 nastąpiło jednoznaczne rozstrzygnięcie, że przepis § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, po. 430 ze zm.) nie jest przepisem jasnym i wymaga dokonania wykładni, co oznacza, że decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, na art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych, z którego wynika, że sąd administracyjny może korygować "zwykłe" uchybienia prawu. Ograniczenie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku wystąpienia uchybień kwalifikowanych, określonych w art. 145 i art. 156 k.p.a., których wykrycie – w braku art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych – pociągałoby za sobą stwierdzenie nieważności decyzji. Przepis stanowi wprost, że w takim przypadku sąd "może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo". Samo sformułowanie art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych nie pozostawia więc wątpliwości co do celu ustawodawcy, którym było ograniczenie ogólnej kompetencji sądu administracyjnego: zamiast stwierdzić nieważność decyzji, sąd stwierdza naruszenie prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, ZU 2012/9A/106).
Trybunał Konstytucyjny oceniając ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uznał, że wartości o charakterze ogólnym przybierają formę pierwszeństwa przed interesem prywatnym związanym z zachowaniem istoty prawa własności. Uznał też, że w imię budowy dróg i związanych z tym środków wspólnotowych uzasadnione jest ograniczenie praw własności. Niemniej jednak ograniczenie to musi zostać w sposób właściwy uzasadnione, zatem aby do tego doszło wyrok musi zawierać elementy związane z istotą tego zagadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontrolowanym wyroku do wielu kwestii opisanych w skardze kasacyjnej odniesiono się pobieżnie albo nie odniesiono się wcale.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazać należy, że w roku 2008 nastąpiła zmiana relacji postępowań w zakresie ochrony środowiska do postępowań budowlanych, w tym również w zakresie specustawy drogowej. Wprowadzono nową ustawę o dostępie do informacji, gdzie przeniesiono część procesową z ustawy o ochronie środowiska, przyjęto nową koncepcję regulacji wynikającej m.in. z Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Konwencja ta zawiera ogólnie sformułowane normy, które wymagają konkretyzacji w systemach prawnych państw, które ją podpisały. Na gruncie prawa polskiego realizacja tych obowiązków nastąpiła w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Przed wprowadzeniem ww. regulacji przepisy te miały inny charakter ‒ również w zakresie prowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro postawiono zarzuty dotyczące ww. zagadnienia to obowiązkiem Sądu było wyłożyć i wyjaśnić, które przepisy zastosowano, dlaczego nie było konieczności prowadzenia postępowania z udziałem ludności i dlaczego nie przeprowadzono postępowania, które po 2008 r. należy przeprowadzać.
Powyższe odnieść należy również do rozstrzygnięcia w zakresie zjazdu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej kwestii trzeba ustosunkowywać się jednoznacznie do faktu, że postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym, tj. stwierdzenia nieważności decyzji, w którym możliwości prowadzenia postępowania dowodowego sprowadzają się do ocen tego, co znajduje się w aktach sprawy, co oznacza, że nie prowadzi się dodatkowego postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie należy więc dokonać oceny czy dokumentacja, którą zgromadzono była wystarczająca do zajęcia określonego stanowiska i wyprowadzenia z tego określonych skutków materialno-prawnych, czego w kontrolowanym wyroku zabrakło.
Nadto, dodać należy, że w orzeczeniu będącym przedmiotem kontroli nie odniesiono się do spraw poruszanych w wytycznych wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt. II OSK 1107/10, w którym wyraźnie wskazano, że organ powinien indywidualizować kwestie naruszeń interesu prawnego poszczególnych stron. Zalecenie to organ wykonał, jednakże przedmiotowe zagadnienie nie zostało poddane ocenie Sądu I instancji.
Podsumowując uznać trzeba, że te kwestie, które zostały przesądzone nie mogą podlegać badaniu i powtórnym ocenom (m.in. sprawa zbiornika, trybu ewentualnego rozstrzygnięcia). W pozostałych kwestiach, w szczególności w tych podniesionych w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji powinien się wypowiedzieć, zaś z treści uzasadnienia powinno wynikać, że Sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy.
Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za uzasadniony i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzec jak w sentencji.
Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego jako przedwczesnych.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczona na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
- - ---------------------- 11