Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2245/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 192/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił sprzeciw G.S. i A.S. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (LWKZ) nie zezwolił G.S. na powadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i zmianie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], zgodnie z "Projektem budowlanym rozbudowy, nadbudowy i zmiany konstrukcji dachu istniejącego budynku jednorodzinnego z adaptacją strychu na cele mieszkalne".

LWKZ stwierdził, że realizacja inwestycji zgodnie z projektem byłaby sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż planowana rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znacznie przekracza wskazane w planie parametry wielkościowe. Obiekt jest przeskalowany, a jego forma architektoniczna daleko odbiega od dobrych wzorców willowej architektury [...], gdzie pierwsze wille z lat osiemdziesiątych XIX wieku były utrzymane w stylu szwajcarskim. Najczęściej używanym wówczas materiałem było drewno, a charakterystyczną dekoracją - wycinane w deskach elementy ażurowe.

Jak następnie wskazał sąd pierwszej instancji, w odwołaniu G.S. od powyższej decyzji zarzucono:

1. - oparcie orzeczenia jedynie na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy kontrola zgodności projektu z tymi ustaleniami należy do Starosty;
2. - dokonania dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy;
3. - zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony oraz brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwiło stronie zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienie jego motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy sposób.

W wyroku przytoczono dalej, że po rozpatrzeniu odwołania, MKiDN powołaną na wstępie decyzją, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm. - Uoz) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - K.p.a.) uchylił decyzję LWKZ w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Jak wyjaśnił Minister w motywach swej decyzji, nieruchomość objęta inwestycją zlokalizowana jest w granicach zespołu architektoniczno-krajobrazowego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ) w [...] z dnia [...] marca 1972 r. Budynek objęty inwestycją nie należy do historycznej zabudowy tego zespołu, niemniej jest elementem współczesnym tego zespołu, wybudowanym w latach 50-60 XX wieku. Aleja [...], przy której jest zlokalizowany, stanowi obszar o zachowanych w znacznym stopniu wartościach zabytkowych, z liczną zabudową zabytkową o różnorodnym wyrazie architektonicznym.

Zakres ochrony nieruchomości określają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru I - [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 9 marca 2018 r., nr XXXIX/306/18 (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2018 r., poz. 2271, MPZP), w ustaleniach którego teren działki nr [...] oznaczony został symbolem MN/U-7 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), tereny zabudowy usług nieuciążliwych (U). Zgodnie z jego treścią, na powyższym terenie obowiązuje konieczność utrwalenia typu zabudowy w mieście, tj. reprezentacyjnych willi na dużych działkach bogato urządzonych zielenią. Dodatkowo dla symbolu MN/U-7 MPZP dopuszcza m. in.:

1. - maksymalną powierzchnię zabudowy dla pojedynczego budynku do 200 m²,
2. - zakaz realizacji obiektów i lokali handlowych o powierzchni użytkowej większej niż 400 m²,
3. - nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z rysunkiem planu (10m od linii rozgraniczającej drogi klasy głównej oznaczonej symbolem KDG, 3 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrzne oznaczone symbolem KDW),
4. - minimalną powierzchnię biologicznie czynną - 50% powierzchni działki budowlanej,
5. - maksymalną powierzchnię zabudowy - 30% powierzchni działki budowlanej,
6. - wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy - 0,05 i maksymalnej intensywności - 0,6,
7. - maksymalną liczbą kondygnacji budynku mieszkalnego, usługowego lub mieszkalno-usługowego - 2 kondygnacje nadziemne,
8. - maksymalną wysokość zabudowy budynku mieszkalnego, usługowego lub mieszkalno-usługowego - 10m,
9. - dachy dwuspadowe, wielospadowe lub mansardowe, o kącie nachylenia połaci głównych od 25° do 45°, przy czym główne połacie muszą posiadać jednakowy spadek, pokrycie dachów: dachówka ceramiczna, blachodachówka, lub dachówka cementowa, gont, blacha gontopodobna, blacha płaska (...),
10. - kolorystykę ścian o niskim nasyceniu barw, okładziny drewniane, kamienne imitujące kamień naturalny za wyjątkiem okładzin z blach trapezowych oraz falistych.

W wyroku VII SA/Wa 192/19 przywołano dalszą argumentację podnoszoną w decyzji kasacyjnej MKiDN, wedle którgo planowana inwestycja ma polegać na rozbudowie, nadbudowie i zmianie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Jest to obiekt o typowej prostopadłościennej formie, charakterystycznej dla zabudowy realizowanej w latach pięćdziesiątych i późniejszych XX w. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji projektowej, budynek ten ma powierzchnię zabudowy równą [...] m², jest obiektem podpiwniczonym o dwóch kondygnacjach nadziemnych, przekrytym dachem kopertowym. Planowana inwestycja polegać ma na nadbudowie budynku o dodatkową kondygnację nadziemną i rozbudowie o przybudówki od północy, wschodu, zachodu i południa. Ich sumaryczna powierzchnia zabudowy miałaby wynieść 182,53 m², co w sumie dałoby docelową powierzchnię zabudowy równą 334,75 m².

Minister wskazał, że stosownie do obowiązującego w dacie rozpatrzenia wniosku inwestora § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1265 – rozp. MKiDN z 2017), do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych dołącza się dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z tego zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, albo oświadczenie wnioskodawcy o posiadaniu tego tytułu. Do rozpatrywanego wniosku dołączono oświadczenie o posiadaniu przez inwestora tytułu prawnego do działki.

Po wydaniu decyzji przez organ I instancji przestało jednak obowiązywać ww. rozporządzenie, w oparciu o które była weryfikowana kompletność złożonego w tej sprawie wniosku, z dniem 23 sierpnia 2018 r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1609 – rozp. MKiDN z 2018). Zgodnie z § 24 cyt. rozporządzenia, do postępowań w sprawie wydawania pozwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 1a Uoz, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia.

Minister będąc zatem zobowiązany rozpatrzyć sprawę na podstawie nowych przepisów wskazał, że przedłożony wniosek jest niekompletny, ponieważ nie zawiera wszystkich określonych w rozp. MKIDN z 2018 elementów, tj. wskazania numeru księgi wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem (o ile jest założona) i dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z tego zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem.

Sąd wojewódzki rekapitulując dalsze wywody MKiDN przytaczał, że wedle tego organu braki formalne wniosku obligowały go do przekazania sprawy LWKZ do ponownego rozpatrzenia, ponieważ organ odwoławczy nie mógł podejmować działań mających na celu usunięcie wad formalnych wniosku, który wszczął postępowanie przed organem I instancji. W związku z czym za konieczne uznano wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia. Dopiero kompletny i poprawny formalnie wniosek umożliwiał będzie rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej.

Z przywołanych dalej wywodów MKiDN wynikało, że nieruchomość inwestycyjna stanowi własność G.S. i A.S. (wspólność ustawowa małżeńska). Gwarancją ochrony praw osób dysponujących tytułem prawnym do zabytku jest ich uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jako stron. To do organu prowadzącego postępowanie administracyjne w pierwszej kolejności należy ustalenie z urzędu kręgu osób będących stronami postępowania. Zdaniem Ministra LWKZ rozpatrzył złożony przez G. S. wniosek nie zapewniając możliwości czynnego udziału wszystkim stronom postępowania i doręczył decyzję wyłącznie wnioskującej.

Za niekwestionowaną uznano okoliczność, że projektowany budynek przekracza dopuszczalną maksymalną powierzchnię zabudowy dla pojedynczego budynku wynoszącą 200 m² oraz dopuszczalną maksymalną liczbę kondygnacji wynoszącą dwie kondygnacje nadziemne. Po planowanej rozbudowie i nadbudowie obiekt miałby powierzchnię zabudowy równą 334,75 m² przy projektowanych trzech kondygnacjach. Powtorzono w decyzji organu odwoławcze uwagi organu I instancji, który wskazywał m. in., że niezależnie od przeskalowania obiektu, projektowana forma architektoniczna daleko odbiega od dobrych wzorców willowej architektury [...]. Brak było jednak – w ocenie organu II instancji – uzasadnienia ww. stanowiska w odniesieniu do konkretnych rozwiązań przedstawionych w przedłożonej dokumentacji projektowej.

Wobec wskazanych powyżej uchybień i braku możliwości ich naprawy w postępowaniu odwoławczym – w ocenie Ministra – konieczne okazało się uchylenie decyzji LWKZ i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sprzeciw od powyższej decyzji (błędnie nazwany skargą), wywiedli G.S. i A.S. kwestionując ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. i w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, tj. pominięcie ustaleń MPZP, z którego wynika, że prowadzenie prac budowlanych na terenie MN/U-7 niniejszego planu dla nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] położonej w [...] przy ulicy [...] nie wymaga pozwolenia wydanego przez WKZ, albowiem budynek domu jednorodzinnego i budynek garażu położone na działce [...] nie są wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, a teren działki [...] nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków WKZ;
2. 2. art. 122a § 1 i 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania, podczas gdy decyzja LWKZ została wydana z przekroczeniem ustawowego terminu, a co za tym idzie, Minister powinien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nastąpiła "milcząca zgoda" organu I instancji;
3. 3. art. 7 w zw. z art. 8 K.p.a. i w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez całkowity brak odniesienia do zarzutów i twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu, a co za tym idzie prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej;
4. 4. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji;
5. 5. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji w sytuacji, gdy w sprawie niniejszej materiał dowodowy w pełni pozwalał na orzeczenie merytoryczne co do treści żądania strony;
6. 6. art. 136 § 1 K.p.a. poprzez brak wezwania z urzędu strony skarżącej do złożenia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w niniejszej sprawie zgodnie z rozporządzeniem z dnia 2 sierpnia 2018 r. i z powodu braków z tego tytułu przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji nawet jeśli uznał pewne braki w dokumentach mógł wezwać stronę do ich uzupełnienia.

Wnoszący sprzeciw domagają się zmiany zaskarżonej decyzji w całości poprzez uznanie, że prowadzenie prac budowlanych na terenie działki o numerze geodezyjnym nr [...] położonej w [...] przy ulicy [...] oraz w odniesieniu do budynków na niej posadowionych, w tym istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie wymaga pozwolenia WKZ, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wyrażenie zgody skarżącym na rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego zgodnie z projektem.

W ich ocenie Minister błędnie uznał, że organ konserwatorski w niniejszej sprawie jest właściwy rzeczowo stwierdzając, że przedmiotowa nieruchomość jest zabytkiem w sytuacji, gdy budynek domu mieszkalnego wnoszących sprzeciw nie jest wpisany ani do rejestru zabytków WKZ, ani nie jest wpisany do ewidencji zabytków WKZ, ani też nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, zaś teren działki o nr geodezyjnym [...] nie jest położony na terenie wpisanym do rejestru zabytków WKZ.

W ocenie wnoszących sprzeciw organy naruszyły art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz, bowiem dom jednorodzinny objęty inwestycją nie należy do żadnej kategorii opisanej w tym przepisie, a jedynie znajduje się w obszarze chronionym ze względu na walory widokowe i ochronę środowiska, natomiast nie jest chroniony indywidualnie, nie podlega więc pod żadną z kategorii wskazanych w art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz, a więc prowadzenie prac na tej nieruchomości nie wymaga pozwolenia WKZ.

Wnoszący sprzeciw zwrócili także uwagę na sytuację, jaka miała miejsce odnośnie do wniosku z dnia 16 kwietnia 2018 r., który był tożsamy z wnioskiem z dnia 26 czerwca 2018 r. Wniosek ten G.S. złożyła osobiście załączając projekt budowlany. Do dnia 16 maja 2018 r. nie otrzymała od WKZ żadnej odpowiedzi na wniosek z dnia 16 kwietnia 2018 r. Prawdopodobnie w dniu 25 maja 2018 r. wysłała do urzędu żądanie uznania, że WKZ nie wnosi zastrzeżeń do projektu. W dniu 24 maja 2018 r. otrzymała datowane na dzień 19 maja 2018 r. wezwanie do uzupełnienia w ciągu 7 dni projektu rozbudowy o projekt rozbiórki istniejącego garażu. Pismo z dnia 19 maja 2018 r. zostało wysłane 3 dni po ustawowym terminie, w związku z czym należy uznać zgodnie z treścią art. 122a § 1 i 2 K.p.a., że LWKZ wyraził milczącą zgodę na roboty budowlane wskazane w zaskarżonej decyzji. W myśl tej regulacji sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi.

W niniejszej sprawie przepisem szczególnym jest art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - uPb). Nawet jeżeliby uznać, że art. 39 ust. 4 uPb nie odnosi się do tej sytuacji, to w niniejszej sprawie doszło do milczącego załatwienia sprawy na podstawie art. 122a § 2 K.p.a.

Zdaniem wnoszących sprzeciw należy uznać, że skoro wniosek o roboty budowlane został załatwiony "milcząco" przez LWKZ, błędnym było wydanie przez Ministra decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej ją temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja ta powinna zostać zmieniona i powinno zostać uznane, że sprawa została załatwiona zgodnie z żądaniem strony.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując zajęte wcześniej stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 lutego 2019 r. WSA w Warszawie oddalił sprzeciw.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności podniósł, że skarżący niewątpliwie słusznie podnosili, choć nie miało to wpływu na końcowy wynik sprawy, że organ odwoławczy po pierwsze wadliwie przyjął, iż konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na potrzebę dołączenia do wniosku dokumentów wymaganych rozp. MKIDN z 2018 i z tego powodu braków tych nie można konwalidować w postępowaniu odwoławczym, bowiem stosowne wezwanie powinno zostać dokonane przez organ I instancji pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Po drugie, Minister błędnie przyjmuje, że decyzję LWKZ należało uchylić z uwagi na wadliwie ustalony krąg podmiotów uprawnionych do brania udziału w postępowaniu (współwłaściciel nieruchomości - mąż wnioskodawczyni), bowiem została naruszona gwarancja ochrony praw wszystkich osób dysponujących tytułem prawnym do zabytku. Powyższe uchybienia nie zmieniają jednak kierunku rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził następnie, że pomimo przytoczonych powyżej uchybień, nie miały one wpływu na zasadność uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., albowiem Minister słusznie odwołuje się do braku jakiegokolwiek wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, które miałyby przemawiać za wydaną przez LWKZ decyzją odmowną.

Zdaniem tegoż sądu niewątpliwe jest, że LWKZ poza niezgodnością projektowanej rozbudowy z planem miejscowym (w tym przekroczeniem dopuszczalnych parametrów, o czym niżej) przyjął także, że założona forma architektoniczna "daleko odbiega od dobrych wzorców willowej architektury [...]". Analiza akt sprawy potwierdza jednak stanowisko Ministra, że brak było ze strony LWKZ jakiejkolwiek głębszej weryfikacji owych "dobrych wzorców willowej architektury [...]" i odniesienia ich do konkretnych rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym przedłożonym przez wnioskodawczynię. Błędów w tym względzie nie da się przy tym naprawić w postępowaniu odwoławczym (w trybie art. 136 K.p.a.), bowiem powodowałoby to ocenę istotnych dla rozstrzygnięcia zagadnień po raz pierwszy dopiero w postępowaniu przed organem II instancji, a więc z całkowitym pominięciem organu I instancji i jego roli w rozstrzyganiu sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli G.S. i A.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; Ppsa - w skardze powołano nieaktualny publikator tej ustawy).

Skarżący kasacyjnie wnoszą o:

1. 1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie sprzeciwu, ewentualnie:
2. 2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,
3. 3) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucają:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt uPb w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 Uoz poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez WSA, że przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb daje uprawnienia organom administracji architektoniczno-budowlanej do wydawania opinii w zakresie zgodności planowanego zamierzenia z "zapisami" miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego również w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2 Uoz;

naruszenie prawa procesowego a mianowicie art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 113 § 1 Ppsa w zw. z art. 19 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i zupełne pominięcie przy rozpoznaniu niniejszej sprawy iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 19 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przez LWKZ w sytuacji gdy organ ten nie był rzeczowo właściwym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 113 § 1 Ppsa w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez wydanie wyroku w niniejszej sprawie oddalającego sprzeciw w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inne nieruchomości znajdujące się w miejscowości [...] nie spełniają restrykcyjnych wymogów stawianych nieruchomości skarżących, co stanowi naruszenie zasady równości traktowania obywateli wobec prawa, która to zasada ma charakter fundamentalny;

4) naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 141 § 4 Ppsa zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej zapadłego rozstrzygnięcia WSA w Warszawie, które cechuje ogólnikowość i brak szczegółowego odniesienia do stanu faktycznego sprawy sądowoadministracyjnej, która była przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji;

5) z ostrożności procesowej, w przypadku uznania wyżej wskazanych zarzutów za niezasadne zarzucam naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu strony, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do wydanie decyzji merytorycznej.

Skarżący kasacyjnie wnoszą o rozpoznanie niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że ani z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani z wpisu [...] do rejestru zabytków pod numerem [...], nie wynika, iż WKZ ma prawo ingerować w działalność budowlaną na przedmiotowej nieruchomości, ani tym bardziej ingerować w formę architektoniczną budynków nie wpisanych do rejestru zabytków.

Dalej skarżący kasacyjnie wskazują, że WSA w Warszawie w swoim wyroku wprawdzie poprawnie przytacza treść § 6 pkt 3 lit. a planu, jednak podobnie jak MKiDN, błędnie odnosi "zapis tego paragrafu" do budynku współczesnego, albowiem treść tego "zapisu" odnosi się do "historycznie utrwalonego typu zabudowy, a budynek skarżących nie jest wpisany w rejestrze zabytków i na pewno nie należy do "historycznej zabudowy", a dodatkowo ponownie podkreślają, że wpis do rejestru zabytków [...] nie określa jakichkolwiek warunków konserwatorskich dotyczących działalności budowlanej na terenie objętym tym wpisem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa (aktualnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono żadnej z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa odnośnie przesłanek odrzucenia sprzeciwu (art. 58 § 1 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa), które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, Sąd dokonał takiej kontroli jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych reguł Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona - z uwagi na brak usprawiedliwionych ku temu podstaw.

A. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 Uoz poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez WSA w Warszawie, że przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb daje uprawnienia organom administracji architektoniczno-budowlanej do wydawania opinii w zakresie zgodności planowanego zamierzenia z "zapisami" miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego również w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2 Uoz.

Trudno zarzucać sądowi pierwszej instancji naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego. Sąd ten dokonał jedynie apriorycznych rozważań, stwierdzając jednocześnie, że "planowana inwestycja jest gabarytowo sprzeczna nawet gdyby przyjąć, że nie podlega ochronie konserwatorskiej - vide § 28 planu". Trudno w związku z tym mówić o naruszeniu przez ten sąd przepisu prawa, którego nie stosował.

Tylko marginalnie odnosząc się do chybionego zarzutu skargi kasacyjnej o wkroczeniu przez organy konserwatorskie w uprawnienia organu architektoniczno-budowlanego poprzez ocenę zgodności projektu z ustaleniami (a nie z "zapisami") MPZP należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1823/10, LEX nr 746816, w którym wypowiedziano tezę, zgodnie z którą "Skoro ustawodawca w przepisach art. 18 i art. 19 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidział konieczność uwzględniania warunków ochrony zabytków w opracowaniach przestrzennych, jednocześnie dopuszczając możliwość wariantu przejściowego, jest oczywistym, że projekt planu miejscowego musi zostać uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu stanowiącego gminy." Jeśli plan miejscowy zostanie uchwalony po takich wiążących gminę uzgodnieniach z konserwatorem zabytków, to jako prawo miejscowe wiąże również organy ochrony konserwatorskiej. "Odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą zatem stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 Uoz), przesądza o sposobie ochrony zabytku" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., I SA/Wa 789/10 – LEX nr 750937).

W tym miejscu należy zauważyć, że przywołany w skardze kasacyjnej na poparcie zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r., II OSK 135/14, zapadł w odmiennym stanie faktycznym, w którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierały warunków ochrony konserwatorskiej, odwołując się do decyzji o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistycznego, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzja administracyjną.

Zważyć następnie trzeba, że procedując w trybie przewidzianym w art. 36 ust. 1 Uoz, organ konserwatorski ma za zadanie zbadać, czy projektowane prace wpłyną na zabytek, w tym przypadku zabytek rozumiany jako założenie urbanistyczne i zespół budowlany. Oznacza to obowiązek ustalenia, czy ww. prace mogą zagrozić wartościom zabytku, co w przypadku chronionego założenia urbanistycznego wymaga dokonania analizy uwzględniającej m. in. wpływ tych prac na zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji kształtujących zespół (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., II OSK 2041/14, LEX nr 2111140). Z tych wszystkich względów w/w zarzut prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie.

B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 113 § 1 Ppsa w zw. z art. 19 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i zupełne pominięcie przy jej rozpoznaniu, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 19 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przez LWKZ, w sytuacji gdy organ ten nie był rzeczowo właściwym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Zgodnie z brzmieniem art. 113 § 1 Ppsa, przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Należy zauważyć, że dostateczne wyjaśnienie sprawy to stan zdolności sprawy do wydania wyroku, niezależnie od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej. W konsekwencji sprawę można uznać za dostatecznie wyjaśnioną, jeżeli strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, a sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu. Co więcej zarzut naruszenia tego przepisu nie może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej, gdyż reguluje on jedynie jedną z kompetencji przewodniczącego i ma charakter porządkowy, natomiast dla skuteczności skargi kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, ważne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż naruszenie tylko takich przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 Ppsa (zob. B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze 2006, publ. w Lex OMEGA nr 42/2007, komentarz do art. 113 Ppsa i powołane tam orzecznictwo Sądu Najwyższego).

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w art. 134 § 1 Ppsa oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa skarżący powinni wykazać, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 1315/12, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa poprzez zupełne pominięcie, że doszło do naruszenia przepisu 19 K.p.a. w aspekcie wydania decyzji przez niewłaściwy rzeczowo organ do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że inwestycja dotyczy nieruchomości zlokalizowanej w granicach zespołu architektoniczno – krajobrazowego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 1972 r. Przepis art. 3 pkt 12 Uoz stanowi, że historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznym podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zaś historyczny zespół zabudowy to – stosownie do pkt 13 ww. art. 3 Uoz – powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Historyczny architektoniczno-krajobrazowy zespół [...], jak wynika z treści uzasadnienia decyzji z [...] marca 1972 r. jest przykładem nowego typu osiedla miejskiego, pojawiającego się na ziemiach polskich od XIX stulecia w oparciu o naturalne warunki lecznicze, przy czym dominująca funkcja uzdrowiskowo-letniskowa, dotychczas nie występująca jako czynnik miastotwórczy, nadała mu formę przestrzenną odbiegającą od miast tradycyjnych, wzbogaconą w znacznej mierze poprzez harmonijne zespolenie architektury z krajobrazem, w którego urozmaiconą rzeźbę i bujną zieleń miasto zostało bardzo dyskretnie wkomponowane (...). Przedmiotowy budynek – jak słusznie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy – nie należy do historycznej zabudowy tego zespołu, niemniej jest elementem współczesnym tego zespołu, wybudowanym w latach 50-60 XX wieku. Aleja [...], przy której jest zlokalizowany, stanowi obszar o zachowanych w znacznym stopniu wartościach zabytkowych, z liczną zabudową zabytkową o różnorodnym wyrazie architektonicznym.

Podsumowując, sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia w/w przepisów postępowania nie doprowadził do zakwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

C. Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 113 § 1 Ppsa w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez wydanie wyroku w niniejszej sprawie oddalającego sprzeciw, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inne nieruchomości znajdujące się w miejscowości [...] nie spełniają restrykcyjnych wymogów stawianych nieruchomości skarżących, co stanowi naruszenie zasady równości traktowania obywateli wobec prawa.

Niewątpliwie LWKZ poza niezgodnością projektowanej rozbudowy z planem miejscowym (w tym przekroczeniem dopuszczalnych parametrów, o czym niżej) przyjął także, że założona forma architektoniczna "daleko odbiega od dobrych wzorców willowej architektury [...]". Analiza akt sprawy potwierdza jednak stanowisko sądu pierwszej instancji oraz Ministra, że brak było ze strony LWKZ jakiejkolwiek głębszej weryfikacji owych "dobrych wzorców willowej architektury [...]" i odniesienia ich do konkretnych rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym przedłożonym przez Wnioskodawczynię. W kontekście niezwykle ubogiego materiału dowodowego Minister słusznie podał w wątpliwość należyte rozpoznanie stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji, w szczególności niewyjaśnienie stronie dlaczego jej projekt budowlany nie odpowiada wymogom stawianym ochroną konserwatorską (przywołanymi już "dobrymi wzorcami willowej architektury [...]").

Z powyższych względów przedwczesne jest stawianie sądowi pierwszej instancji tak postawionego zarzutu, tym bardziej, że zauważył on jeszcze, iż "strona przedkłada projekt, którym nie chce stworzyć dowolnego budynku na obszarze chronionym, a taki, który będzie spełniać wymagania konserwatorskie (vide: założony willowy charakter obiektu). Organ jakim jest konserwator zabytków powinien przy orzekaniu dostrzegać powyższe elementy projektu, a także wolę współpracy Wnioskodawczyni w celu stworzenia takiego obiektu budowlanego, który wpisze się jak najlepiej w willową architekturę [...]". Zaskarżona sprzeciwem do WSA w Warszawie decyzja organu odwoławczego - właśnie z uwagi na fakt, że została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a zatem jako rozstrzygnięcie wyłącznie procesowe - nie przesądza o istocie (meritum) sprawy administracyjnej, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi wręcz przeszkodę w ukształtowaniu tego stosunku.

Co prawda sąd pierwszej instancji pewne odniesienia do problematyki zarzucanych przez stronę uchybień materialnoprawnych czynił, ale wyłącznie w kontekście analizy prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i odesłania sprawy do postępowania pierwszoinstancyjnego.

Marginalnie w odniesieniu do tego zarzutu należy wskazać, że organ konserwatorski każdorazowo indywidualnie ocenia architekturę nowych obiektów oraz tych poddawanych przebudowie w kontekście prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego oraz możliwość wkomponowania zabudowy w zastane otoczenie.

D. Za nieskuteczny uznać także przyjdzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji, tak podstawy faktycznej, jak i prawnej podjętego rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem sąd pierwszej instancji jasno wskazał na podstawę prawną i faktyczną wydanego wyroku. To, czy jest to prezentacja pełna i przekonująca, czy zawiera spójną ocenę, czy posługuje się ogólnikami, schematyzmem, jest innym zagadnieniem. W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 Ppsa. (por. m.in. wyrok NSA z 22 marca 2013 r., II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono.

E. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu strony, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy dawać miał podstawę do wydanie decyzji merytorycznej.

Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64a Ppsa od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e Ppsa sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Innymi słowy ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19, z 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18; z 11 grudnia 2018r., I OSK 4191/18 – publik. CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.

Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie słusznie WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w decyzji LWKZ brakowało jakiegokolwiek wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, które miałyby przemawiać za wydaną przez ten organ decyzją odmowną.

Postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji LWKZ było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, natomiast ze względu na braki w zgromadzonym materiale dowodowym, nie dawało możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. w związku z koniecznością wyjaśnienia stronie dlaczego jej projekt budowlany nie odpowiada wymogom stawianym ochroną konserwatorską (przywołanymi już "dobrymi wzorcami willowej architektury [...]"). Przywołane przez sąd pierwszej instancji nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów K.p.a.

F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.