Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1563/19 oddalił skargę L.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 11 maja 2019 r. nr 657/19 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 18 lutego 2019 r. nr 34/2019, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., zezwolił S.W., U.W. i T.W. jako inwestorom na prowadzenie dalszych robót budowlanych polegających na remoncie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P., wykonywanych na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia z 21 października 2015 r. znak: WRM-IV.6743.497.2015.AD, odmawiając równocześnie nałożenia na wyżej wymienionych obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
L.K. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo wadliwości decyzji MWINB, która została wydana w oparciu o lakoniczne rozpatrzenie całego materiału dowodowego;
- 2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej ustaleń w zakresie aktualnego obszaru oddziaływania przebudowanego budynku, która to okoliczność jest ważka z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego i tym samym nierozważenie możliwości legalizacji bezprawnie wzniesionej budowli, mimo iż organy powinny poczynić ustalenia odnośnie do sposobności przywrócenia porządku prawnego;
- 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie decyzji MWINB za prawidłową, pomimo że została wydana z naruszeniem zasady obiektywizmu na skutek nieprzeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wszechstronny.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.W. wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w całości niezasadne pozostają postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, które ograniczają się wyłącznie do kontestowania legalności zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał, że przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie dowodowe odpowiada prawu. Ogólny zarzut naruszenia przez Sąd art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie jest skuteczny, jeżeli nie może budzić wątpliwości, że realizując wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2018 r., VII SA/Wa 1870/17, PINB poczynił wymagane do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne, przeprowadzając oględziny robót budowlanych wykonanych przez inwestorów na podstawie przyjętego przez Prezydenta Miasta [...] bez sprzeciwu zgłoszenia z 15 października 2015 r. przy budynku gospodarczym, jak również zobowiązując inwestorów postanowieniem z 26 września 2018 r. znak PINB.7740.4.2017.ASH na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 p.b. do sporządzenia i dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych zawierającej potwierdzenie zgodności usytuowania spornego obiektu z projektem zagospodarowania działki załączonych do zgłoszenia.
Z włączonego do akt protokołu kontroli obiektu budowlanego z 24 września 2018 r. znak PINB.77404.2017.ASH (k. 3 akt adm.) wynika, że w ww. czynnościach dowodowych skarżąca nie brała udziału, pomimo że zawiadomieniem z 5 września 2018 r. została o przeprowadzeniu dowodu z oględzin prawidłowo powiadomiona w sposób opisany w art. 79 § 1 k.p.a.
Przeprowadzone przez MWINB postępowanie nie dotyczyło "legalizacji bezprawnie wzniesionej budowli", przedmiotem prowadzonego postępowania naprawczego nie była bowiem budowla (art. 3 pkt 3 p.b.), ale budynek (budynek o funkcji gospodarczej) w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., a ponadto, co najistotniejsze, i co znalazło odzwierciedlenie w treści oceny prawnej zamieszczonej w uzasadnieniu ww. prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2018 r., VII SA/Wa 1870/17, inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane na podstawie przyjętego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia.
Legalność tychże robót nie powinna być kwestionowana na płaszczyźnie nieprawidłowego określenia w zgłoszeniu zamierzonych robót "remontem" budynku gospodarczego, jeżeli złożony projekt, po pierwsze, przewidywał rozbiórkę istniejącego budynku znajdującego się w złym stanie technicznym, wykonanie nowych fundamentów, ścian ze słupami i wieńcem, nowej więźby dachowej i pokrycie dachu blachodachówką (Opis techniczny. Pkt 10 zakres remontu, s. 7), po drugie, taki zakres robót został objęty w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. możliwością dokonania ich zgłoszenia bez obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2), a po trzecie, nie można przyjąć, by inwestorzy zrealizowali zamierzenie odmienne od tego, które zgłosili, co PINB w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego jednoznacznie potwierdził.
Niezrozumiałe jest odwoływanie się w skardze kasacyjnej do niepoczynienia przez MWINB ustaleń w zakresie "aktualnego obszaru oddziaływania przebudowanego budynku" i czynienie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego braku rozważenia tego, czy organy, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, właściwie skorzystały ze "sposobności przywrócenia porządku prawnego".
Z powołanych w podstawach kasacyjnych przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wymaganie polegające na podjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy realizuje się w przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego, którego zakres determinują przepisy prawa materialnego, to bowiem z norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie wynika, jakie okoliczności stanu faktycznego mają znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek właściwego określenia w sprawie okoliczności relewantnych, jak i rozważenia, czy zgromadzone dowody potwierdzają ich zaistnienie.
Jakkolwiek w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej znajduje się uwaga o "wadliwej subsumpcji przepisów prawa budowlanego", tym niemniej nie została ona w jakikolwiek sposób skonkretyzowana poprzez wymienienie przepisów, którym Sąd miałby uchybić przy kontroli materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Skarżąca kasacyjnie nie podniosła w szczególności zarzutu naruszenia w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie łączone z uznaniem, że odmowa nałożenia na S.W., U.W. i T.W. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanego na sąsiedniej działce budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem pozostaje wadliwa, w tym nie znajduje uzasadnienia w wynikach przeprowadzonego postępowania dowodowego.
W skardze kasacyjnej powołano się na "lakoniczne rozpatrzenie" materiału dowodowego i rozpatrzenie sprawy "bez wszechstronnego rozeznania", niemniej skarżąca odstąpiła od powiązania tych twierdzeń z zarzutem naruszenia art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dla skutecznego podważenia oceny materiału dowodowego przeprowadzonej przez organy administracji publicznej, w tym organy, o których mowa w art. 80 pkt 2 p.b., zaakceptowanej następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, nie jest wystarczające zgłoszenie względem znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego zastrzeżeń sprowadzających się wyłącznie do wskazania, które kwestie strona uznaje za sporne (których ocena przez organ nastąpiła bez właściwego "rozeznania"). W skardze kasacyjnej jej autor powinien szczegółowo wykazać, że granice swobodnej oceny dowodów, wyznaczone przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a., zostały wyraźnie przekroczone, a w szczególności, że wnioski organu, które wyprowadził on przy ocenie zebranych dowodów, zawierają istotne sprzeczności.
Niezależnie od tego, że argumentacja skargi kasacyjnej pozbawiona jest tego rodzaju rzeczowego wyjaśnienia, to w jej podstawach nie został powołany art. 80 k.p.a., co wysuwa się na pierwszy plan przy analizie omawianej tu kwestii, jako że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza kontrolę instancyjną orzeczenia sądu I instancji w granicach powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.