Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Po 148/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Z. G. uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, co następuje
W dniu [...] grudnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. i H. Ż. pozwolenie na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. W. w N. Od powyższej decyzji odwołał się Z. G., jednakże organ wyższego stopnia decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził bowiem, że odwołujący się nie jest stroną postępowania, gdyż obszar oddziaływania inwestycji mieści się w obrębie działki, na której jest ona prowadzona.
Na decyzję organu odwoławczego ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wystąpił Z. G. W uzasadnieniu skargi podał, że jest właścicielem sąsiedniej działki i brał udział jako strona w postępowaniu w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Organy nadzoru budowlanego również do pewnego momentu traktowały go jako stronę, doręczając mu kolejne decyzje i postanowienia. Skarżący stwierdził także, że realizowana inwestycja może naruszać jego prawo własności poprzez immisje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną. Sąd stwierdził, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w lakonicznym uzasadnieniu nie wskazał w oparciu o jaki przepis prawa oceniał legitymację strony skarżącego. Dla takiej oceny nie jest wystarczające powołanie się na rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego, albowiem status strony należy ustalać odrębnie dla każdej sprawy administracyjnej. Bez znaczenia jest również to, jakie stanowisko w tej sprawie zajmował organ I instancji. Przedmiotem niniejszej sprawy jest postępowanie legalizacyjne, a nie postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, zatem nie można odwołać się do regulacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym organ odwoławczy naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym – art. 7 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.
Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy powinien ocenić, czy skarżącemu przysługuje status strony w oparciu o treść art. 28 K.p.a. uwzględniając w swych rozważaniach rodzaj realizowanej inwestycji.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli inwestorzy – R. i H. Ż., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i o oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w związku z art. 28 K.p.a. Skutkiem błędnej wykładni tych przepisów jest uznanie, że przepisy te mają zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że przedmiotem sprawy jest postępowanie legalizacyjne związane z samowolą budowlaną oraz uznanie, że skarżący Z. G. ma interes prawny i w konsekwencji może być stroną w postępowaniu o wznowienie robót budowlanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono także Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w konsekwencji nieuwzględnienie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności znajdującego się w aktach sprawy odpisu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Po 1325/03. Podniesiono też, że Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę w oparciu o nieistniejący stan faktyczny, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W związku ze sposobem jej zredagowania koniecznym staje się przypomnienie, że postępowanie kasacyjne polega na badaniu podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Związanie sądu granicami skargi kasacyjnej pociąga za sobą konieczność prawidłowego określenia ich w samej skardze.
Stosownie do brzmienia art. 174 cyt. ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania o ile uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się zarówno do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.
1. Podstawowym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia przez sąd prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Z. G. przysługuje w postępowaniu dotyczącym wznowienia robót budowlanych przymiot strony. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni polega na mylnym rozumieniu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej. Nieodzownym zatem elementem uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej będzie wskazanie na czym polegała wadliwa interpretacja danego przepisu a także wyjaśnienie jak przepis ten winien być rozumiany.
Uzasadnienie przytoczonego wyżej zarzutu tego rodzaju wyjaśnień nie zawiera a przytoczona na jego poparcie argumentacja wskazuje, że wnoszący skargę kasacyjna naruszenie prawa materialnego upatruje w niewłaściwym zastosowaniu przez sąd dyspozycji art. 28 K.p.a.
Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się ani błędnej wykładni art. 28 K.p.a., ani też jego wadliwej subsumcji, w warunkach istniejących ustaleń faktycznych.
W wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. w ustępie 2 art. 28 Prawa budowlanego wprowadzono zapis, że "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Przepis ten jako lex specialis, wyklucza zastosowanie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę regulacji zamieszczonej w art. 28 K.p.a. Będąc jednakże przepisem szczególnym nie może on być także rozszerzająco interpretowany. Ma to ten skutek, że w innych postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy prawa budowlanego (np. rozbiórka, legalizacja samowoli) przymiot strony rozstrzygany będzie w oparciu o unormowanie zawarte w art. 28 K.p.a. Poza sporem jest, że stanowiące przedmiot niniejszego postępowania rozstrzygnięcie pozwalające na wznowienie robót budowlanych nie zostało wydane w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę. Podstawę prawną jego wydania stanowił bowiem art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, a nie art. 28, 32 ust. 1-6 cyt. ustawy.
Za trafne zatem należy uznać zawarte w zaskarżonym wyroku zalecenie nakazujące organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy oceniać uprawnienie właściciela sąsiedniej działki do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony w oparciu o dyspozycję art. 28 K.p.a. Podkreślić przy tym należy, że sąd wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie przesądził tej kwestii a jedynie ograniczył się do wskazania przepisu, na podstawie którego sprawa ta winna być przez organy rozważana. Z przytoczonych wyżej powodów zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 28 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
2. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia przez sąd art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadniony pominięciem przez sąd dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2005 r. Według wymienionego wyżej przepisu sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego. Niespornym jest, że sądowi przedłożone zostały kompletne akta sprawy i że wydał on wyrok po zamknięciu rozprawy, co potwierdza dołączony do akt protokół z rozprawy.
Zauważyć jednak należy, że treść art. 133 § 1 P.p.s.a. nie uprawnia skarżącego do kwestionowania dokonanej przez sąd oceny przedstawionego mu materiału dowodowego. Ocena ta mogłaby być skutecznie podważona jedynie wówczas gdyby w skardze kasacyjnej zarzucono sądowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika bowiem obowiązek sądu odniesienia się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji, a tym samym dokonania przez sąd ich oceny.
Już tylko ubocznie należy zauważyć – co niejako wynika z przeprowadzonych rozważań dotyczących zarzutu naruszenia przez sąd prawa materialnego – że rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2005 r. pozostawało bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy.
Z przytoczonych wyżej powodów skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu (art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).