Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1193/17 oddalił skargę Z. S. i S. S. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. poz. 1623, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej zwanej ustawą) wstrzymał roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu z kostki betonowej i płyt betonowych prowadzone na działce przy ul. [...][...] /[...] w [...] oraz nałożył na "[...] " sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej powoływanej jako inwestor) obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych robót, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia.
Organ nadzoru budowlanego, stwierdzając niekompletność przedłożonej oceny technicznej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazał inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych. Decyzja ta została jednak uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z projektem na ich dokończenie, w terminie do dnia 31 stycznia 2012 r. Następnie wydał w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzję, znak [...] nakładającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązek wykonania robót polegających na rozbiórce istniejącej nawierzchni utwardzenia działki - placu inwestora w pasie 3 m od granicy z działkami sąsiednimi, oznaczonymi numerami ewidencyjnymi: [...],[...] i [...] oraz po rozbiórce - obowiązek wykonania od strony działek sąsiednich krawężników betonowych o wymiarach: 15x30x100 cm i ułożenia ich na ławie betonowej z betonu C12/15, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r.
Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania tożsamych robót budowlanych jak w decyzji organu pierwszej instancji, wskazując jednakże dodatkowo na wykonanie krawężników betonowych o wymiarach: 15x30x 100 cm wg normy PN-EN 1340:2004 i ułożenie ich na ławie betonowej z betonu C12/15 wg normy PN-EN 206-1:2003, wynikających ze sporządzonego w listopadzie 2012 r. opracowania zatytułowanego "Inwentaryzacja z oceną techniczną i projektem na dokończenie robót drogowych związanych z utwardzeniem fragmentu własnej działki budowlanej oznaczonej nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...][...] /[...] " autorstwa mgr inż. K. B., tj. opisu technicznego str. 5 i 6 oraz rysunku 3.1. Szczegóły połączeń - str. 7, stanowiącego integralną część decyzji - celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na wykonanie robót budowlanych zakreślono termin do dnia 1 lipca 2013 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu w dniach 19 i 26 lipca 2013 r. kontroli wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] stwierdził wykonanie obowiązku.
Skarżący odwołali się także od tej decyzji, w toku postępowania odwoławczego przeprowadzona została kolejna kontrola wykonania obowiązku (6 listopada 2013 r.), po czym Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego wobec jej niezaskarżenia stała się prawomocna.
Następnie skarżący w piśmie z dnia 21 lipca 2016 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; zwanej dalej K.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, że podczas kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji (19 lipca 2013 r.) stwierdzono, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nie został wykonany na długości 4 mb, natomiast na pozostałych odcinkach stwierdzono jego wykonanie. W trakcie kolejnej kontroli (26 lipca 2013 r.) stwierdzono już wykonanie obowiązku w całości, dlatego też, stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy, organ wydał decyzję o stwierdzeniu wykonania nałożonego obowiązku. Podczas trzeciej, dodatkowej kontroli (6 listopada 2013 r.) pracownicy organu pierwszej instancji stwierdzili wykonanie ławy fundamentowej.
Organ uznał zatem, że decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa oraz żadną z innych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku Skarżących, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa i nie spełnia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., których wystąpienie warunkuje stwierdzenie nieważności decyzji. Wyjaśnił, że istotą postępowania unormowanego w art. 51 ustawy jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie obowiązku nałożonego na Inwestora decyzją z dnia [...] marca 2013 r. był sprawdzane dwukrotnie. W konsekwencji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy stwierdzono wykonanie w całości obowiązku nałożonego na inwestora ww. decyzją, które podlegało jeszcze ocenie organu odwoławczego w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący. Podnosząc wadliwość przeprowadzonego przez organ postępowania, szczególnie w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, zarzucili zalegalizowanie utwardzenia terenu bez wymaganego pozwolenia na budowę, niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 7 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił na wstępie reguły kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym i stwierdził, że decyzja ostateczna z dnia [...] stycznia 2014 r. nie jest dotknięta żadną wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a.
Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w sprawie mamy do czynienia z utwardzeniem powierzchni gruntu na działce Inwestora. Tego rodzaju roboty budowlane nie wymagały pozwolenie na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Taki stan prawny obowiązywał w dacie wykonania przedmiotowego utwardzenia terenu, tj. w 2011 r. Roboty słusznie zostały zaliczone do urządzeń technicznych zapewniających możliwość użytkowania znajdującego się na działce inwestycyjnej obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. W tym kontekście Sąd zauważył, że inwestor posiada zezwolenie z dnia [...] stycznia 2008 r. na działanie znajdującego się na sąsiedniej działce wielkopowierzchniowego obiektu handlowego.
Z kolei uchybienie polegające na braku zgłoszenia zamiaru powstania urządzenia budowlanego (czy też jego przebudowy) w postaci utwardzenia terenu stanowi podstawę do ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 ustawy.
Sąd nie zgodził się więc ze skarżącymi, że organ pierwszej instancji wszczął i prowadził postępowanie w oparciu o nieprawidłową procedurę legalizacyjną, brak było bowiem podstaw do stosowania trybu z art. 48 ust. 1 ustawy. Dodatkowo, w zakresie zarzutów dotyczących ustaleń planu miejscowego, stwierdził, że nie mogą one dotyczyć decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. obejmującej stwierdzenie wykonania obowiązku nałożonego na inwestora w trybie naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Decyzja ta jest jedynie prostą konsekwencją wydania wcześniejszej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy.
Sąd nie uwzględnił także zarzutów dotyczących przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, czy odmowy wydania kserokopii dokumentów z akt administracyjnych. Nie zgodził się z twierdzeniem, że skarżącym nie zapewniono udziału w oględzinach w dniu 19 lipca 2013 r. O terminie czynności skarżący byli bowiem zawiadomieni, natomiast nie doszło do ich wejścia na teren nieruchomości inwestora z uwagi na brak jego zgody. Skarżący w dniu 2 sierpnia 2013 r. zapoznał się z protokołem oględzin i złożył w tym zakresie wyjaśnienia. Dodatkowe oględziny dotyczące wykonania obowiązku, o terminie których skarżący również zostali zawiadomieni, odbyły się w toku postępowania odwoławczego w dniu 6 listopada 2013 r. Skarżący w postępowaniu czynnie uczestniczyli, składali wyjaśnienia, przeglądali akta.
Podsumowując Sąd stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ ten ocenił kontrolowaną decyzję ostateczną z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. na podstawie dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu zwykłym oraz uzasadnił rozstrzygnięcie w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 K.p.a.
Z tych względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 7 marca 2018 r. zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i materialnoprawne.
Pełnomocnik podniósł niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1(pełnomocnik oznaczył tę jednostkę jako ust.
1) w związku z art. 145 § 1 lit. c (winno być § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego przez organy obu instancji, skutkującego niewyjaśnieniem istoty sprawy poprzez nieprzeprowadzenie w pełni postępowania dowodowego. Jego zdaniem świadczy o tym w szczególności niewyjaśnienie, czy i kiedy inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa.
Następny zarzut odniesiono do art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, pomimo naruszenia prawa materialnego przez decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz decyzję z dnia [...] marca 2017 r., tj. art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy przez przyjęcie, że przedmiotowy przepis ma zastosowanie w tej sprawie. Podniósł, że w sytuacji w której realizowane przez inwestora prace nie posiadały decyzji o pozwoleniu na budowę i wymagały zgłoszenia, ponadto zaś były niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, winno skutkować zastosowaniem procedury określonej w art. 48 ust. 1 ustawy.
Dalej pełnomocnik zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku na podstawie niepełnej dokumentacji nadesłanej do akt postępowania sądowego przyjmując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zbadał w pełni stan faktyczny i prawny sprawy w sytuacji, gdy w ogóle nie wziął pod uwagę zapisów planu miejscowego.
Pełnomocnik podniósł też niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 P.p.s.a. i brak wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia oraz brak dokładnego odniesienia się do stanowiska strony skarżącej w zakresie podnoszonych zarzutów dotyczących: braku objęcia przez plan miejscowy całego terenu zakładu inwestora, zakazu zabudowy spornego terenu, nierównego traktowania stron i uznaniowości organu pierwszej instancji (w sytuacji, w której działki należące do inwestora zostały objęte zakazem zabudowy innej niż jednorodzinna, a faktycznie organ dopuścił taką zabudowę) oraz niezgodności obecnego stanu faktycznego z uchwałą Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 26 września 2001 r. nr 641/2001 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tomaszowa Mazowieckiego przy ul. Spalskiej 26-28 (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 2001 r. Nr 231 poz. 3433; dalej zwaną planem miejscowym).
Przedmiotem kolejnego zarzutu stały się art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, pomimo braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego przez organy obu instancji, skutkującego niewyjaśnieniem istoty sprawy poprzez nieprzeprowadzenie w pełni postępowania dowodowego. W rozwinięciu tego zarzutu pełnomocnik wskazał na pominięcie badania istotnych przesłanek warunkujących wykorzystywanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem oraz brak rozpatrzenia wymogów planu miejscowego w sposób umożliwiający korzystanie z gruntu przez Inwestora zgodnie z prawem, a także zaakceptowanie przez Sąd braku ustaleń faktycznych organów obu instancji w zakresie podwyższenia terenu i nasypania ziemi oraz gruzu na działce [...] oraz nasypania jej na ścianę budynku skarżącego pod kątem występowania przesłanek uznania ww. naniesień za budowlę ziemną, a co za tym idzie podlegania jej regulacji Prawa budowlanego.
Pełnomocnik zarzucił ponadto niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) o charakterze rażącym, mającym wpływ na wynik sprawy i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja wydana została bez rażącego naruszenia prawa i tym samym, że nie istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważność, mimo że podstawy takie istniały, a decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Wreszcie ostatni zarzut procesowy odniesiono do art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie decyzji pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego (art. 156 § 2 K.p.a.) mającym wpływ na wynik sprawy i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja nie wywarła nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy skutki takie decyzja ta wywarła.
Z kolei pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego podniósł niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy przez przyjęcie, że przedmiotowy przepis ma zastosowanie w tej sprawie, w sytuacji w której realizowane przez inwestora prace nie posiadały decyzji o pozwoleniu na budowę i wymagały zgłoszenia, ponadto zaś były niezgodne z planem miejscowym, co winno skutkować zastosowaniem procedury określonej w art. 48 ust. 1 ustawy.
Drugi odniesiono do § 2, § 3, § 9 i § 10 planu miejscowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na obszarze działki inwestycyjnej możliwe jest wykonanie robót budowlanych polegających na faktycznym podwyższeniu i utwardzeniu terenu.
W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że wbrew stanowisku organów, kwestia wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy w sytuacji niefunkcjonowania w obrocie prawnym zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest jednoznaczna. Przyznał, że ustalenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę stanowi podstawę do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, jednak aby móc ustalić, że od warunków pozwolenia odstąpiono w jakikolwiek sposób konieczne jest uzyskanie przez inwestora wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W tym zakresie wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowy. Skoro więc Inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę brak jest podstaw do prowadzenia postępowania dotyczącego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Dlatego też, zdaniem pełnomocnika, decyzja organu pierwszej instancji wydana została z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.
Rozwijając kolejne z zarzutów pełnomocnik wyraził pogląd, że podstawowe znaczenie w sprawie mają ustalenia planu miejscowego. Zgodnie z jego ustaleniami na tym konkretnym obszarze możliwe jest jedynie budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i utwardzenia nie można traktować jako urządzenia technicznego związanego z obiektem znajdującym się na tej działce. Budynek ten znajduje się bowiem na działce nr [...], a sporne utwardzenie na działce nr [...]. Z kolei z dokumentacji nie wynika, aby utwardzenie to znajdowało się w związku funkcjonalnym z wielkopowierzchniowym obiektem handlowym. Tym bardziej, że w zapisach planu miejscowego, w szczególności w zapisach określających infrastrukturę techniczną nie określono możliwości utwardzenia powierzchni działki nr [...].
Według pełnomocnika Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżącego w zakresie nieustalenia kompletnego stanu faktycznego, w tym czy w ogóle roboty do których został zobowiązany inwestor zostały wykonane, a także nie wyjaśnił podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia oraz nie odniósł się do stanowiska strony skarżącej w zakresie wszystkich podnoszonych przez nią zarzutów. Dodatkowo błędnie przyjął, że podwyższenie terenu i nasypanie ziemi oraz gruzu na działce inwestycyjnej oraz nasypanie jej na ścianę budynku skarżącego nie podlega regulacji Prawna budowlanego w sytuacji w której sam fakt prowadzenia przez Urząd Miasta postępowania w sprawie naruszenia stanu wód na gruncie nie może o tym świadczyć. Zdaniem pełnomocnika w sprawie należało zbadać czy taki nasyp ziemny realizowany jest w określonym celu i czy stanowi taką całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej o jakiej mowa w Prawie budowlanym.
Tym bardziej, że organy zachowały się niekonsekwentnie, ponieważ w przypadku prac w postaci wykonania od strony działek sąsiednich krawężników betonowych i ułożenia ich na ławie betonowej, uznały za urządzenia techniczne immanentnie związane z wielkopowierzchniowym obiektem handlowym.
Skarżąca i uczestnik postępowania J. K. poparli zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.
Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 24 lutego 2021 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wszystkim stronom biorącym udział w postępowaniu umożliwiono przedstawienie na piśmie dodatkowego stanowiska w sprawie.
Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 31 marca 2021 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przedstawił kompletnych akt administracyjnych, zażądał ich uzupełnienia, wyraził jednocześnie zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Już w punkcie wyjścia należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie są identyczne do tych jakie zostały sformułowane w skardze kasacyjnej wniesionej w innej sprawie w równolegle prowadzonym postępowaniu (sygn. akt II OSK 2262/18). Aczkolwiek przedmiotem obu skarg kasacyjnych były wyroki oddalające skargi na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym w stosunku do tych samych robót budowlanych, to jednak dotyczących innych rozstrzygnięć: nałożenia na inwestora obowiązku wykonania w określonym terminie robót budowlanych celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (decyzja z dnia [...] marca 2013 r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy) i stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku (decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r., podjęta na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy - w niniejszej sprawie). Słusznie zwrócił na to uwagę Sąd pierwszej instancji w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku, do czego wypadnie jeszcze nawiązać.
W pierwszej kolejności należy się jednak odnieść do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie wykluczyłoby rozpatrzenie pozostałych zarzutów kasacyjnych. W przepisie tym określono wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, toteż rozpatrywany zarzut może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18, LEX nr 2744856).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest jednak dotknięte tego rodzaju wadą. Pozwala ono precyzyjnie odtworzyć stanowisko w sposób wolny od wątpliwości. Sąd pierwszej instancji najpierw przedstawił kryteria kontroli sądowoadministracyjnej uzależnione charakterem prawnym jej przedmiotu, czyli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, a następnie rozważył wszystkie kwestie składające się na spór w sprawie. Wyjaśnił więc, dlaczego uznał, że w sprawie zastosowanie znajduje tryb naprawczy określony w art. 50 i n. ustawy, nie zaś art. 48 ustawy, dotyczący tzw. samowoli budowalnej. Wyłożył również powody, dla których jego zdaniem roboty budowlane w sprawie nie muszą być oceniane pod kątem zgodności z planem miejscowym. Odniósł się też do podnoszonej w skardze kwestii przewlekłości postępowania, zakresu postępowania dowodowego, uzewnętrznił także swoje stanowisko co do braku podstaw do przyjęcia, że skarżący pozbawieni zostali prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku można zatem poznać dokładnie motywy Sądu, którymi się kierował oddalając skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności dotychczasowej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Z punktu widzenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. dalszą kwestią jest natomiast, czy motywy te są prawidłowe. Można je kwestionować wyłącznie w ramach zarzutów kasacyjnych odniesionych do innych przepisów, które Sąd miał w każdym z tych przypadków błędnie zinterpretować lub niewłaściwie zastosować.
Podczas rozpoznawania skargi kasacyjnej nie można pomijać faktu, że zaskarżonym wyrokiem przeprowadzono kontrolę decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Ten nadzwyczajny tryb koncentruje się wyłącznie na rozważeniu, czy decyzja ta dotknięta jest którąś z kwalifikowanych wad prawnych wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym czy narusza prawo w stopniu rażącym (pkt 2), czyli ewidentnym, oczywistym i dającym się ustalić bez konieczności dokonywania wykładni i jednoznacznie, bez możliwości interpretacji odmiennej. Słusznie podkreślono, że tryb ten nie może być traktowany jako kolejna instancja czy też swoisty substytut postępowania odwoławczego, które w sprawie się nie odbyło, i nie służy ponownemu załatwieniu sprawy czy wszechstronnemu jej zbadaniu w pełnym zakresie. Zarzuty i argumenty, jakie można podnosić we wniosku o stwierdzenie nieważności, a co za tym idzie i w skardze na decyzję kończącą postępowanie w kwestii tego wniosku, muszą więc przybrać inną postać niż ta, jaką można byłoby im nadać w ramach środka zaskarżenia, którego skarżący skądinąd od ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nie złożyli.
Nie mogą mianowicie poprzestać na wskazaniu naruszenia prawa, lecz muszą wyeksponować jego wagę, ponieważ to ona przemawia na rzecz wyeliminowania z obrotu decyzji ostatecznej, korzystającej przez z to z domniemania prawidłowości. Dotyczy to również przepisów postępowania administracyjnego, w tym określających reguły ustalania stanu faktycznego. Błędy w tych ustaleniach także muszą być oczywiste, nie pozostawiać wątpliwości, szczególnie takich, które wymagałyby wyjaśnienia w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji z rozpatrywanego względu wchodzi w rachubę wtedy, gdy bez konieczności głębszej analizy, zwłaszcza przez samo zestawienie jej treści z dowodami zgromadzonymi w aktach, jasne jest, że odnosi się ona czy też dokonuje subsumpcji innych okoliczności faktycznych niż te, jakie występują w rzeczywistości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazali jednak tego rodzaju naruszeń prawa.
Te pozostałe zarzuty k Zarzuty kasacyjne, zarówno procesowe, jak i materialnoprawne poruszają dwa zasadnicze problemy główne, a mianowicie zagadnienia trybu postępowania naprawczego zastosowanego w postępowaniu zwykłym oraz zgodności robót z planem miejscowym.
Zagadnienia te zostały już rozważone i rozstrzygnięte w ramach postępowania prowadzonego w stosunku do decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1192/17 oddalił skargę wniesioną przez skarżących na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji, którą nałożono na inwestora obowiązek wykonania określnych robót budowlanych, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2262/18 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od tego wyroku. Nie może to pozostać bez wpływu na ocenę tożsamych zarzutów kasacyjnych od wyroku oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia nieważności późniejszej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., którą stwierdzono wykonanie nałożonego na inwestora obowiązku wykonania tych robót budowlanych.
Uwzględniając to podzielić trzeba przede wszystkim pogląd Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. z powodu trybu, w jakim tę decyzję wydano. Wykonanie robót bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia nie zawsze musi się spotkać z ingerencją organu nadzoru budowlanego podejmowaną w trybie określonym przez art. 48 ustawy, właściwym dla tzw. samowoli budowlanych. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy w brzmieniu znajdującym w sprawie zastosowanie właściwy organ nakazywał (z zastrzeżeniem przypadków przewidzianych w ust. 2), w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 49a ust. 1 ustawy analogiczną decyzję wydawał odnośnie do obiektu budowlanego, lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei w świetle art. 50 ust. 1 ustawy, zastosowany w sprawie tzw. tryb naprawczy, miał być wdrożony w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust.
1. Do przypadków takich należała sytuacja, gdy roboty budowlane wykonane bez wymaganego zgłoszenia nie doprowadziły do wybudowania obiektu budowlanego lub jego części, o których mowa w obu tych przepisach. W niniejszej sprawie rezultatem robót wykonanych przez inwestora było powstanie urządzenia budowlanego. Urządzenie takie nie zalicza się do obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy, czyli budynków wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowli stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiektów małej architektury. Urządzenia budowlane zdefiniowano w art. 3 pkt 9 ustawy jako urządzenia techniczne jedynie związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Istniały zatem warunki do wszczęcia i prowadzenia w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i n. ustawy.
Zgodzić się również trzeba z poglądem Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. z powodu - jak utrzymuje skarżący - niezgodności z planem miejscowym urządzenia budowlanego powstałego w wyniku wykonanych robót budowlanych. Dodać trzeba, że urządzenia pozostającego w bezpośrednim funkcjonalnym związku z obiektem budowlanym (wielkopowierzchniowym obiektem handlowym). Po przesądzeniu braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu naprawczym nakładającym na inwestora obowiązek wykonania określonych robót celem doprowadzenia ich do zgodności z prawem, a zatem także z przepisami planistycznymi, nie jest możliwe przy niezmienionym stanie faktycznym podważanie decyzji wydanej w tym trybie o stwierdzeniu wykonania nałożonego obowiązku.
Słusznie przyjęto, że decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. nie narusza prawa, a tym bardziej w stopniu rażącym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie ustalonego stanu faktycznego. Wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy poprzedzało niezbędne postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia, czy obowiązki wymienione w decyzji z dnia [...] marca 2013 r. zostały wykonane w całości. Na tę okoliczność organ pierwszej instancji dwukrotnie przeprowadził oględziny, ta czynność procesowa została uzupełniona przed organem odwoławczym, co zostało utrwalone w protokołach. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał istnienia oczywistych błędów w ustaleniach poczynionych na podstawie tego dowodu, czy też nieprzeprowadzenia dalszego, uzupełniającego postępowania dowodowego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r.
W granicach rozpoznawanej sprawy nie mogą zaś stanowić przedmiotu oceny inne decyzje wydane w związku z prowadzonymi przez inwestora robotami budowlanymi. Odnotować jedynie wypada, że ostateczna decyzja nakazująca inwestorowi wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom występującym w budynku gospodarczym na działce skarżących stanowiła przedmiot kontroli sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 173/19 (wyrok z dnia 17 maja 2019 r. nie jest prawomocny). Pozytywną kontrolę tego Sądu przeszła zaś decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji nakazującej inwestorowi usunięcie "hałd ziemi i kruszywa" na skutek robót związanych z podwyższeniem terenu obok działki skarżących (sygn. akt II SA/Łd 416/17), wydany w tej sprawie wyrok w dniu 15 listopada 2017 r. uprawomocnił się.
Pozbawione usprawiedliwionych podstaw okazały się więc zarzuty skargi kasacyjnej, że należało stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. jako rażąco naruszającej prawo, a w efekcie że niezgodny z prawem był zaskarżony wyrok, którym oddalono skargę, zamiast uchylić decyzje odmowne wydane w tym zakresie w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a tym samym naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. a i c w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z kolei zarzut, że decyzja z dnia [...] marca 2014 r. wywarła nieodwracalne skutki prawne, czego nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ administracji, nie zostało wykazane. Pełnomocnik nie wskazał powodów natury prawnej, dlaczego uznaje, że dotychczasowa decyzja spowodowała skutki o charakterze nieodwracalnym w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. i stąd nie można już stwierdzić nieważności tej decyzji.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.