Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1781/16 oddalił skargę B. J., A. J., G. O., J. K. i J. J. – O. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 13 maja 2016 r. nr... utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. m. st. W. z 2 listopada 2015 r. nr..., którą ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku na działce nr ew.... z obrębu..., położonego przy ul. K., na terenie Dzielnicy W. w W. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. tj. z 2017r., poz. 1073 ze zm.; dalej upzp) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ administracji nie dokonuje szczegółowych ustaleń na okoliczność tego, czy dana droga wewnętrzna spełnia stosowne wymagania techniczno - budowlane i czy może być wykorzystywana jako realny dostęp do nieruchomości;
przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji dotknięte były uchybieniami procesowymi, tj. naruszały art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej Kpa), poprzez nie podjęcie przez organ wyższego stopnia (oraz organ I instancji) wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zwłaszcza w zakresie stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości, która ma stanowić obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji z drogi publicznej ul. K. poprzez dz. nr ew.... istniejącym zjazdem oraz realności dostępu nieruchomości do drogi publicznej) oraz załatwienie przedmiotowej sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli oraz nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprzez nie wzięcie pod uwagę argumentów, wniosków, zastrzeżeń i dowodów wskazanych przez skarżących w zakresie stanu faktycznego nieruchomości o nr ew...., a wskazywanych w pismach skarżących z 11 sierpnia 2015 roku i z 25 sierpnia 2015 roku, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa;
naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji dotknięte były uchybieniami procesowymi, tj. naruszały art. 85 § 1 w zw, z art. 89 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez nie przeprowadzenie oględzin nieruchomości, a co za tym idzie nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sytuacji w której, podnoszone przez skarżących okoliczności wskazywały na brak realności dostępu nieruchomości do drogi publicznej oraz zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
Należy w całej rozciągłości zaakceptować dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 upzp. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych aby na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy weryfikować czy droga wewnętrzna zapewniająca dostęp do drogi publicznej dla terenu spełnia wymagania techniczno-budowlane. Taka weryfikacja następuje dopiero na etapie realizacji obiektu budowlanego.
Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp trzeba mieć na uwadze, ze jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 370/15 (dostępny w CBOSA) wyjaśniono, że podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną.
Natomiast w wyroku, z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12 (dostępny w CBOSA) stwierdzono, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć alternatywnie - albo bezpośredni dostęp do tej drogi - albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Obowiązek ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej zachodzi dopiero wtedy, gdy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej albo przez drogę wewnętrzną. Zdaniem NSA, dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej (wyr. NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2068/14, dostępny w CBOSA).
Biorąc pod uwagę powyższe, jest rzeczą oczywistą, że działka nr... posiada dostęp do drogi publicznej odpowiadający tym warunkom poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr.... Kluczowe znacznie dla sprawy ma bowiem ta okoliczność, że na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla W. P. z 24 lutego 1993 r. sygn. akt... znoszącego współwłasność działki nr..., została wydzielona działka nr... jako droga wewnętrzna. Ponadto działka nr... jest ujęta w ewidencji gruntów jako droga i częściowo jako rów. Jak wykazał to Sąd I instancji, z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika zlokalizowanie zjazdów (bram) na sporną działkę na działkach:...,...,...,...,...,...,...,... oraz posiadanie przez sporną działkę drogową (na obu jej odcinkach, w tym na odcinku krótszym, włączającym się w końcówce swojego biegu bezpośrednio do ulicy K. i to niezależnie od części zajętej pod rów) co najmniej czterech metrów szerokości.
W świetle powyższego, wypełnienie warunku dostępu do drogi publicznej zostało wykazane w przedmiotowej sprawie w sposób wymagany art. 61 ust. 1 upzp. Z związku z tym nie było jakichkolwiek przesłanek do przeprowadzania oględzin czy rozprawy administracyjnej w celu zweryfikowania "realności dostępu". Stan sprawy był bowiem jednoznaczny w tym zakresie i nie wymagał jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień.
Natomiast powoływanie się w skardze kasacyjnej na nieuwzględnienie interesu społecznego czy słusznego interesu obywateli nie mogło uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku, skoro zostały spełnione materialnoprawne przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto nie jest rolą organu ustalającego warunki zabudowy i sądu administracyjnego rozstrzyganie sporów o korzystanie z drogi wewnętrznej, wskazując kto i w jakim zakresie może z niej korzystać, skoro okoliczność ta wynika z prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego o zniesieniu współwłasności. Tak więc Sąd i instancji nie naruszył art. 151 Ppsa w zw. tak z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 jak i w zw. z art. 85 § 1 w zw, z art. 89 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.
W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.