Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2884/16 oddalił skargę E. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.
E. N., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 55 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez błędne ustalenie przedmiotu postępowania i dowolne uznanie, iż wolą skarżącej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, było ustalenie nabycia i posiadania obywatelstwa polskiego po dniu [...] lipca 2007 r.;
- 2. art. 141 § 4, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, art. 16 § 1, art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 55 w zw. z art. 66 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i ograniczenie ustaleń w zakresie nabycia i posiadania przez skarżącą obywatelstwa polskiego do zdarzeń zaistniałych po dniu [...] lipca 2007 r., tj. po wydaniu przez Prezesa [...] ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.
Podnosząc powyższe zarzuty, E. N. wniosła o:
- 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r.
- 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Istota obu postawionych przez wnoszącą skargę kasacyjną zarzutów sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, uznając, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez E. N. mogło dotyczyć wyłącznie okoliczności zaistniałych po [...] lipca 2007 r., ponieważ w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezesa [...] z dnia [...] lipca 2007 r. ([...]). W ocenie E. N. Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów administracji, co do zakresu, w jakim dopuszczalne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie wszczętej powołanym wnioskiem, błędnie nie stwierdził naruszenia przez organy administracji, wymienionych w podstawach kasacyjnych, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływany jako "K.p.a.") oraz ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r. poz. 161 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako u.o.p.).
Podstawę prawną powołanej decyzji Prezesa [...] z dnia [...] lica 2007 r. stanowił art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), zgodnie z którym posiadanie i utratę obywatelstwa polskiego stwierdzał wojewoda. Odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego lub jego utraty następowała w drodze decyzji administracyjnej.
W obecnym stanie prawnym podstawa prawna decyzji w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego zawarta jest w art. 55 ust. 1 u.o.p. Zgodnie z nim decyzję w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego lub jego utraty wydaje na wniosek osoby, której postępowanie dotyczy, lub podmiotu, który wykaże interes prawny lub ciążący na nim obowiązek uzyskania decyzji, wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub ostatnie miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osoby, której postępowanie dotyczy, a w przypadku braku tej podstawy - wojewoda [...].
Decyzja wydawana przez właściwego wojewodę, tak w oparciu o art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., jak i w oparciu o art. 55 ust. 1 u.o.p., ma to do siebie, że podstawa faktyczna rozstrzygnięcia może ulegać zmianie w czasie. Ramy postępowania wyznaczone powołanymi przepisami i regulacjami materialnoprawnymi, normującymi status obywatelstwa, nakazują rozważenie przez organ administracji faktów istotnych dla kwestii obywatelstwa wnioskodawcy, które zaistniały do momentu podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie. Zdarzenia relewantne dla statusu obywatelstwa mogą natomiast zaistnieć w każdym czasie. Dlatego funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o odmowie potwierdzenia obywatelstwa polskiego nie stanowi podstawy do odmowy merytorycznego rozpoznania kolejnego wniosku w tym przedmiocie. Co za tym idzie, złożenie wniosku w takiej sytuacji nie powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., ani jego umorzeniem, jako bezprzedmiotowego na postawie art. 105 § 1 K.p.a. Z uwagi bowiem na związanie organu zakresem temporalnym postępowania wyjaśniającego, podstawa faktyczna ostatecznej decyzji z zasady nie będzie pokrywała się z podstawą faktyczną nowej sprawy. Nie dojdzie więc w takiej sytuacji do rozstrzygnięcia w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata) – art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Dopuszczalność wszczęcia i przeprowadzenia postępowania na skutek ponownego wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie oznacza jednak, że organy administracji były uprawnione do ponownych ustaleń odnoszących się do wystąpienia okoliczności mających wpływ na status obywatelski E. N., zaszłych przed [...] lipca 2007 r. Na przeszkodzie temu stała konieczność uwzględnienia mocy wiążącej ostatecznej decyzji Prezesa [...] z dnia [...] lipca 2007 r. ([...]).
Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Należy przy tym zaznaczyć, że funkcją ochrony trwałości decyzji ostatecznej jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, lecz także ochrona porządku prawnego. Wynikająca z powołanego przepisu zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna więc skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2955/1, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1865/10 i z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1564/08 – niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt III CZP 46/07 – publ.
OSNC z 2008 r. nr 3, poz. 30). Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani, dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Prawne obowiązywanie konsekwencji stosowania normy prawa administracyjnego oznacza prawne obowiązywanie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, to zaś można odnieść do decyzji jako całości i mówić o jej obowiązywaniu (zob. W. Dawidowicz. Model postępowania w sprawie administracyjnej i obowiązywanie decyzji wydanej w tej sprawie, PiP z 1993 r. nr 11/12, s. 61). Nie ma przy tym podstaw do różnicowania zakresu związania ostatecznym rozstrzygnięciem organu administracji w zależności od tego, czy decyzji administracyjnej nadany zostanie charakter aktu konstytutywnego, czy też deklaratoryjnego (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1230/08 – niepublikowany, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co za tym idzie, uwzględniając nakaz respektowania treści rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji administracyjnej, ani organ administracji rozpatrujący wniosek E. N. z dnia [...] kwietnia 2016 r., ani Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2017 r., nie mogły pominąć materialnoprawnych skutków decyzji Prezesa [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Decyzja ta ukształtowała bowiem określony stan prawny, który należało uwzględnić, rozstrzygając o tym, czy wnosząca skargę kasacyjną posiadała obywatelstwo polskie. Skoro decyzja Prezesa [...] z dnia [...] lipca 2007 r. pozostaje w obrocie prawnym, to zarówno Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zobowiązani byli do uwzględnienia, że wnosząca skargę kasacyjną do dnia [...] lipca 2007 r. nie spełniała przesłanek warunkujących potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego.
Należy zaznaczyć, że z uzasadnienia decyzji Prezesa [...] z dnia [...] lipca 2007 r. wynika, iż organ administracji zgromadził materiał dowodowy i dokonał ustaleń faktycznych w zakresie nabycia przez E. N. obywatelstwa polskiego od jej urodzenia do dnia rozstrzygnięcia sprawy. Ustalił, że wnioskodawczyni urodziła się [...] sierpnia 1951 r. w miejscowości [...], jako W. R. – obywatelka byłego [...]. Na przełomie lat [...] przyjechała z rodzicami do [...]. W [...] przebywała na podstawie karty pobytu stałego serii [...] nr [...] oraz legitymowała się paszportem [...]. W [...] r. wyjechała do [...] na podstawie paszportu [...] nr [...], wydanego przez konsula [...] w [...]. W [...] r. nabyła obywatelstwo [...] i obecnie legitymuje się [...] paszportem nr [...] wydanym na E. (V.) N. (R.). Prezes [...] stwierdził również, że z posiadanych przez niego i uzyskanych od wnioskodawczyni dokumentów wynika, iż nie ubiegała się ona o nabycie obywatelstwa polskiego, jak również nie została w stosunku do niej wydana decyzja skutkująca nabyciem obywatelstwa polskiego na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. obywatelstwie Państwa Polskiego oraz ustaw z 1951 r. i z 1962 r. o obywatelstwie polskim.
Organ odwoławczy skonkludował, że przedstawiony stan faktyczny nie budził żadnych wątpliwości i nie kwestionowała go również strona postępowania. Dodał, że E. N. w toku postępowania przed organem pierwszej instancji potwierdziła, że nigdy nie posiadała obywatelstwa polskiego i zwróciła się o przyznanie obywatelstwa.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Wojewoda [...], dokonując oceny okoliczności faktycznych mających wpływ na status obywatelstwa skarżącej, z pominięciem okoliczności, które miały miejsce przed [...] lipca 2007 r., nie naruszyli powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego. Z uwagi bowiem na związanie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. w zakresie temporalnym obejmującym okres do dnia jej wydania, ponownie ustalenie stanu faktycznego sprawy, obejmującego okres do [...] lipca 2007 r., skutkowałoby naruszeniem art. 16 § 1 K.p.a., dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
W świetle przywołanych wyżej faktów, które Prezes [...] uznał za udowodnione w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., nietrafne jest odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1359/10. Po pierwsze bowiem, w sprawie, w której wydano rzeczony wyrok, nie podjęto wcześniej decyzji dotyczącej statusu obywatelstwa skarżącego, tylko jego ojca. Po drugie natomiast, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec twierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji dotyczącej ojca skarżącego, nie można było jednoznacznie stwierdzić, dlaczego organ administracji odmówił stwierdzenia utraty obywatelstwa polskiego – czy wobec stwierdzenia, że ojciec skarżącego nie posiadał obywatelstwa polskiego, czy wobec stwierdzenia, że posiadał to obywatelstwo, lecz utracił je na skutek podjęcia służby wojskowej w państwie obcym, czy może jedynie wobec nieprzedłożenia przez stronę dokumentów świadczących o posiadaniu obywatelstwa.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lipca 2011 r. uwagę na to, że organ wydający decyzję w sprawie ojca skarżącego dysponował dokumentami, które zostały przedstawione w postepowaniu dotyczącym skarżącego.
W światle powyższego nie ulega wątpliwości, że okoliczności sprawy, w której wydano przywołany przez wnoszącą skargę kasacyjną wyrok z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1359/10, były zupełnie inne od okoliczności sprawy rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem. Zasadnicza różnica polega na tym, że w przedmiotowej sprawie – w przeciwieństwie do sprawy, w której wydano wyrok z dnia 27 lipca 2011 r.
- - Prezes [...] jednoznacznie wywiódł, jakie fakty uznał za udowodnione, a które nie i skonkludował, że ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości. Dlatego powołanie się przez E. N. na wskazany wyrok jest nieuprawnione.
Chybione jest również odwołanie się w skardze kasacyjnej do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1936/11. W sprawie, w której wydano ten wyrok, przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 797/11) była bowiem, wydana na podstawie art. 154 § 1 K.p.a., decyzja o odmowie zamiany ostatecznej decyzji odmawiającej potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 § 1 K.p.a. niedopuszczalne jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją.
Dalej zaś dodał, że nie można utożsamiać interesu w zmianie decyzji w trybie art. 154 K.p.a. z kwestionowaniem dokonanych przez organ w decyzji ostatecznej ustaleń faktycznych. Przywołane przez wnoszącą skargę kasacyjną spostrzeżenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w końcowej części uzasadnienia wyroku z dnia 12 października 2012 r., potwierdza natomiast, że decyzja o odmowie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego dotyczy stanu faktycznego ustalonego na dzień orzekania. Dlatego negatywna decyzja nie powoduje, że ponowny wniosek jest niedopuszczalny, bądź że postępowanie wszczęte takim wnioskiem należy umorzyć. Nie oznacza to jednak, że w ponownie prowadzonym postępowaniu dopuszczalne jest zakwestionowanie stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji w ostatecznej (pierwszej) decyzji.
W tym stanie rzeczy oba postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.