Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 189/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi R. K. i Ł. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu, z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...].
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Kolbuszowej z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], o nałożeniu obowiązku przywrócenia sposobu zagospodarowania nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości W. poprzez usunięcie dokonanych tam nasadzeń drzew. W podstawie prawnej organ podał art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy R. K. i Ł. F. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili rażące naruszenie prawa poprzez błędną interpretację art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium nie uwzględniło art. 14 ust. 3 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r., zgodnie z którym grunty przeznaczone pod zalesienie określa MPO lub decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu. Zgodnie z art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każda zmiana sposobu zagospodarowania wymaga decyzji o warunkach zabudowy, nawet, gdy nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Dofinansowanie otrzymane od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie, w ramach [...], na zalesienie działki nr [...], w miejscowości W., nie może stanowić podstawy do zalegalizowania nielegalnego zasadzenia lasu. Zaznaczyli, że Agencja przyznała dofinansowanie, pomimo, że ubiegający się nie spełnili wszystkich przewidzianych prawem wymogów.
Działka nr [...] leży na dobrych gruntach zmeliorowanych, które powinny być wykorzystane rolniczo. Zasadzony las będzie miał bezpośredni wpływ na niszczenie tzw. drenarki, co zabrania art. 190 ust. 1 Prawa wodnego i spowoduje zacienienie działek sąsiednich, co obniży wysokość plonów. W. i A. M. nie mają drogi dojazdowej do działki obsadzonej lasem. Zaświadczenie Urzędu Gminy w Kolbuszowej, że działka nr [...] stwierdzające, że działka jest działką rolną, a zalesienie nie jest sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do zmiany przeznaczenia działki. Zaświadczenie to wbrew jego pouczeniom, że nie powoduje zmiany zagospodarowania działki, stało się istotnym dowodem, a pominięto przeprowadzone oględziny przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy w Kolbuszowej, plany rozmieszczenia urządzeń melioracyjnych.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. Organ podał, że wnioskiem z dnia 1 grudnia 2008 r. W. I A. M. wystąpili do SKO w Tarnobrzegu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Kolbuszowej z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], nakładającej obowiązek przywrócenia sposobu zagospodarowania nieruchomości położonej w miejscowości W. poprzez usunięcie drzew. Zdaniem Kolegium, decyzja Burmistrza Kolbuszowej została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu, która obligowała do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, poz. 786 ze zm.), pomoc na zalesianie jest przyznawana rolnikowi, do gruntów użytkowanych jako grunty orne oraz sady, które zostały przeznaczone do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, gdy zalesienie tych gruntów nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy.
W rozpoznawanej sprawie brak było takich ograniczeń w Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy Kolbuszowa. W zaświadczeniu z dnia 31 lipca 2007 r. organ I instancji stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości pod zalesianie nie jest sprzeczne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kolbuszowa. Informacja zawarta w zaświadczeniu stała się podstawą oceny o spełnieniu przez rolnika niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych. Według Kolegium, cytowany przepis nie wymaga od wnioskodawców uzyskania dla zalesienia gruntów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadzie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Czynności podjęte na gruncie w zakresie zalesiania podjęto w ramach postępowania regulowanego przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków UE.
Brak jest podstaw do zastosowania warunków przewidzianych w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli rażącego naruszenia prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. K. i Ł. F. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powtórzyli wywody zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucili nieodniesienie się Kolegium do argumentów podniesionych w tym wniosku. Zaakcentowali, że w świetle art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o oddalenie skargi. Przywołało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że regulacja prawna § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. nie wymagała od wnioskodawców uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miał więc zastosowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładnia prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 (zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę) bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
- 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, albo
- 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Następnie Sąd odnotował, że Burmistrz Miasta i Gminy Kolbuszowa, decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2, nakazał W. i A.i M. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości nr [...], położonej w M., w tym usunięcie z nieruchomości wszelkich dokonanych nasadzeń.
Według Sądu, zestawienie treści rozstrzygnięcia zawartego w cytowanej decyzji, której nieważność zaskarżoną decyzją stwierdziło SKO, z treścią art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dowodzi, że zakwestionowane rozstrzygnięcie jest rozstrzygnięciem możliwym do podjęcia na podstawie tego przepisu. Z tych przyczyn Sąd uznał, że nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wzorzec normatywny przewiduje bowiem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, której nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa stwierdziło SKO. Norma prawna zawarta w tym przepisie nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, treść jej jest jednoznaczna. Zdaniem Sądu, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kolbuszowa, rażąco naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd nie zaakceptował poglądu, że do rażącego naruszenia prawa doszło w wyniku pominięcia przez organ regulacji zawartej w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie innych gruntów niż rolne (Dz. U. Nr 114, poz. 786 ze zm.). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, treść rozporządzenie i delegacji ustawowej odnoszą się do warunków uzyskania środków finansowych na zalesienie terenu, co nie jest równoznaczne z uzyskaniem uprawnienia do wykonania zalesienia.
Powołane przepisy nie wyłączają stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). Rażącego naruszenia prawa nie można uzasadniać treścią regulacji prawnej, która wynika z przepisów prawa regulujących odmienną problematykę, w tym przypadku warunki udzielania pomocy finansowej na zalesienie terenu.
Sąd posumował, że zmiana dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu, poprzez dokonanie zalesienia, wymaga decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak decyzji o warunkach zabudowy uprawnia właściwy organ do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kolbuszowa wobec wydania jej w warunkach rażącego naruszenia prawa, które w ocenie Sądu nie zaistniały, samo naruszyło rażąco przepisy, orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji, której sentencja znajduje oparcie przepisach prawa materialnego.
Skargę kasacyjną złożył A. M.. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Zarzucił naruszenie:
- I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię
- - § 4 ust. 2 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 114, poz. 786 ze zm.) w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U, Nr 64, poz. 427) poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten nie wyłącza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i ustawy o lasach,
- - art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że ma on zastosowanie do zalesiania gruntu dokonanego na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich,
- - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż zachodzi wymieniona w nim przesłanka,
- - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie prawa strony do działania w zaufaniu di organu administracji publicznej,
- II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi
- - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż istniały podstawy określone tym przepisem do uwzględnienia skargi wniesionej przez skarżących i stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...], w związku z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (t. jed. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.),
- - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia,
- - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 134 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427) co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niezastosowanie tego ostatniego przepisu wbrew nakazowi kontroli orzeczeń administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem – rozumianym jako całością, co wynika z zasady niezwiązania Sądu granicami skargi, a jedynie granicami sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do proceduralnej podstawy skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji powołał się na przepisy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przeprowadził wywód, według którego decyzja Burmistrza Kolbuszowej oparta o art. 59 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) nie była obarczona rażącym naruszeniem prawa. Dokonał analizy przepisów art. 9 ust.5, art. 59 ust.2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 14 ust.3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 45, poz.435 ze zm.) oraz § 4 ust.2 rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie innych gruntów niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, poz.786 ze zm.), w nawiązaniu do upoważnienia zawartego art. 29 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, po.427).
Wojewódzki Sąd Administracyjny obszernie rozważył znaczenie użytego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. pojęcia rażącego naruszenia prawa. W ten sposób zrealizował obowiązek wynikający z dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a., w części odnoszącej się do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. To zaś, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena wskazanej przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest prawidłowa, nie może być rozpatrywane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1715/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 746749).
Proceduralna podstawa kasacji zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, może być rozważona jedynie w powiązaniu z odniesieniem się do materialnej podstawy kasacji. Omawiany zarzut proceduralny byłby zasadny tylko wówczas, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w materialnej podstawie skargi kasacyjnej. W tym miejscu zauważyć natomiast można, że wadliwe przyjęcie przez organ nadzorczy, że badana decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkuje oceną o rażącym naruszeniu prawa przez organ nadzorczy (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1984 r., sygn. akt II SA 824/84, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/; Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX 2011, teza 12; Krzysztof Sobieralski "Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego", PRESSCOM Wrocław 2009, s. 151).
Nie jest usprawiedliwiona podstawa kasacji sformułowana jako naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) w związku z art. 134 P.p.s.a. przez niezastosowanie przepisów art. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust.1 pkt 15 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427) przez niezastosowanie tego ostatniego przepisu wbrew nakazowi kontroli orzeczeń administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem. Przepis art. 1 P.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego, który nie mieści się w podstawach art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1874/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 3206170; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 311/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 187459).
Nadto, jest bezsporne, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Nie stosował innego kryterium oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Niezależnie więc od tego, czy powołany przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. mieści w podstawach kasacji wymienionych w art. 174 P.p.s.a., stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył tej normy ustrojowej. Jeśli zaś zarzut polega w istocie na błędnym niezastosowaniu przepisów prawa materialnego, to podlega on rozważeniu w ramach odniesienia się do materialnej podstawy skargi kasacyjnej.
Zarzuty zgłoszone w części materialnej kasacji nie są zasadne. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni norm art. 59 ust.3 pkt 2 w związku z art. 59 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trafnie przyjął, iż przepisy te mają zastosowanie także w sytuacji, gdy zmiana zagospodarowania terenu jest związana ze staraniami o uzyskanie środków na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie innych gruntów niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, poz.786 ze zm.).
Przepis art. 59 ust.2 w związku z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W przypadku zalesiania regulacje tę uzupełnia przepis art. 14 ust.3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz.435 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w postaci zalesienia, w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 536/04, ONSA i wsa 2005/6/134). Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, sformułowany w art. 59 ust.2 w związku z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnosi się do zmiany zagospodarowania terenu.
Ta szczegółowa regulacja nie pozostaje w sprzeczności z przepisem należących do norm określających zakres przedmiotowy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 1 ust.1 pkt 2 tej ustawy. W myśl tego przepisu, ustawa określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Przesłanka uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określona w art. 14 ust.3 ustawy o lasach, warunkuje przeznaczenie gruntów do zalesienia. Również ta norma pozostaje w zgodzie z zakresem przedmiotowym ustawy o lasach, wskazanym w art. 1 tej ustawy, uwzględniającym zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych.
Przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie innych gruntów niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, na które powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, nie stanowią przepisów szczególnych w zakresie zmiany zagospodarowania terenu polegającej na zalesieniu. W myśl art. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, ustawa określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań, wskazanych w art. 1 pkt 2 lit. a i b. Do działań tych należy, zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 15 tej ustawy, zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne.
Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 1 omawianej ustawy, minister właściwy do spraw rozwoju wsi został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań. W dacie wydania decyzji Burmistrza Kolbuszowej, będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, obowiązywało przywoływane już wyżej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie innych gruntów niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, poz.786 ze zm.). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, określało ono szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a także przestrzenny zasięg wdrażania tego działania.
Z tak zakreślonym zakresem przedmiotowym ustawy i rozporządzenia zgodny jest przepis § 4 ust.2 pkt 1 rozporządzenia. W myśl tego przepisu, pomoc na zalesianie gruntów rolnych, z wyłączeniem gruntów położonych na obszarach Natura 2000, jest przyznawana rolnikowi do gruntów, które m.in. zostały przeznaczone do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku tego planu, gdy zalesianie tych gruntów nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tak więc przeznaczenie gruntów w planie, a w braku planu niesprzeczność ze studium, są przesłankami przyznania rolnikowi pomocy. Warunki te są przejawami przestrzennego zasięgu wdrażania działania (art. 29 ust.1 pkt 1 ustawy i § 1 rozporządzenia), a nie szczególnymi hipotezami z zakresu zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w przepisach art. 59 ust.2 i 3 ustawy o planowaniu przestrzennym.
Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął, że treść ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie innych gruntów niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, odnoszą się do warunków uzyskania środków finansowych na zalesienie terenu, co nie jest równoznaczne z uzyskaniem uprawnienia do wykonania zalesienia. Powołane przepisy nie wyłączają stosowania przepisów art. 59 ust.2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 14 ust.3 ustawy o lasach.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.