Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 25 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. i Wspólnoty Mieszkanowej [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2012 r. uchylającą decyzję Mazowieckiego Wojewódziego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2012 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] marca 2012 r. na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2003 r. Nr 162, poz. 1568 - z póź. zm) po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego (w związku z pismem [...] Konserwatora Zabytków) orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego kamienicy (budynek frontowy wraz z oficynami), wzniesionej w latach 1879-80, według projektu architekta A. W., rozbudowanej po 1897 r. oraz w latach 20-tych XX w. położonej w [...] przy ul. [...] oraz niewpisaniu otoczenia ww. kamienicy (dz. ew. nr [...]).
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. B. właścicielka lokalu nr [...] w ww. budynku oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...], wnosząc o uchylenie decyzji bądź ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zarzucając naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności art. 3 tej ustawy poprzez błędne uznanie, iż sporny obiekt spełnia warunki zabytku nieruchomego; art. 7 i art. 10 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również pominięcie Wspólnoty jako strony postępowania.
Na skutek odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] września 2012 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ I instancji nieprecyzyjnie określił przedmiot ochrony prawnej zabytku. Wątpliwości w tym zakresie wywodził z rozbieżności między sentencją zaskarżonej decyzji, a jej załącznikiem. W sentencji decyzji wskazano bowiem, iż przedmiotem ochrony jest kamienica (budynek frontowy wraz z oficynami), położona w [...] przy ul. [...], na terenie działek ewidencyjnych o numerach [...] z obrębu [...], oznaczonych kolorem czerwonym na załączniku graficznym. Jednakże kolorem czerwonym na załączniku graficznym oznaczono teren stanowiący działki ewidencyjne o numerach [...], bez uwzględnienia działki o numerze [...].
W ocenie organu w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie osoby będące stronami tego postępowania. W postępowaniu nie uczestniczyła wspólnota mieszkaniowa budynku frontowego położonego przy ul. [...] w [...], a przedmiot postępowania dotykał w bezpośredni sposób interesu prawnego Wspólnoty, związanego z koniecznością zarządzania nieruchomością wspólną.
Organ drugiej instancji odniósł się także do poczynionych w postępowaniu ustaleń co do adresu zamieszkania A. M. i A. K. Organ konserwatorski dokonywał bowiem doręczeń na adres lokalu, którego uczestnicy są właścicielami. Jednocześnie w aktach sprawy brak było dowodu potwierdzającego, iż jest to adres prawidłowy. Zobowiązał organ pierwszej instancji, by rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił adresy wszystkich stron postępowania i zgromadził dokumentację potwierdzającą prawidłowość dokonanych doręczeń. Organ wywodził także, iż skoro konserwator zabytków orzekł o niewpisaniu do rejestru zabytków otoczenia kamienicy, to powinien w uzasadnieniu wskazać, z jakich powodów odstąpił od objęcia ochroną konserwatorską powyższego terenu i nie dopełniając tego obowiązku naruszył art. 107 § 3 k.p.a.
W decyzji stwierdzono także, iż organ I instancji, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności zobowiązany był wykazać istnienie przesłanek jego zastosowania. Za niezgodne z art. 108 § 1 k.p.a. uznano ogólnikowe stwierdzenie, że rygor natychmiastowej wykonalności nadano w celu stworzenia warunków prawnych dla ochrony obiektów zabytkowych przed zniszczeniem, z uwagi na ryzyko związane z kontynuacją prac remontowych frontowej klatki schodowej. Stwierdził, że uzasadnienie powinno zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej, stanowiłoby podstawę rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę M. B. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2012 r. Sąd I instancji wyjaśnił istotę i cel decyzji kasacyjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, że pominięcie strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje pozbawienie jej prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w toku instancji. Uznał, że taka wadliwość powoduje konieczność uchylenia decyzji i przeprowadzenia ponownego postępowania z udziałem wszystkich stron danego postępowania.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zachodzi konieczność powtórzenia postępowania przed organem I instancji, a takiej wadliwości nie można naprawić w trybie art. 136 k.p.a., przy czym Sąd I instancji zauważył, że w odwołaniu skarżący domagali się takiego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale wskazania te nie mogły mieć charakteru merytorycznego, a wobec uchybień formalnych przed organem I instancji mogły one dotyczyć jedynie sposobu prowadzenia sprawy – jej kierunku. Nie zawierały ostatecznej oceny merytorycznej, która nie mogła zostać dokonana w sprawie, skoro postępowanie przed organem I instancji ma być w całości powtórzone.
Sąd I instancji zgodził się ze wskazaniami organu, że organ I instancji zobowiązany będzie zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom, których udział będzie uzasadniony okolicznościami sprawy. Uznał także za zasadne wątpliwości organu co do treści decyzji (w odniesieniu do stanu faktycznego na gruncie) powodujące konieczność powtórzenia postępowania w całości. Wskazał także, że na obecnym etapie sprawy nie można przesądzić o prawidłowości wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego kamienicy (budynek frontowy wraz z oficynami) oraz niewpisaniu otoczenia tej kamienicy.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku, wniesionej przez M. B. oraz Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...], na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie, tj. błędne ustalenie, iż nie wyjaśniono w wystarczającym stopniu sprawy i pozostały do wyjaśnienia fakty mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaszła wadliwość uniemożliwiająca zastosowanie tego przepisu.
Z powołanych względów skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez zmianę decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w całości, ewentualnie o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo zastosował powyższą normę prawną. Według tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści omawianej regulacji wskazać należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być odczytywana w połączeniu z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego oraz Sądu I instancji, że organ pierwszej instancji naruszył zasadę ogólną wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ pominął Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] w postępowaniu dotyczącym wpisania do rejestru zabytków kamienicy (budynku frontowego wraz z oficynami) położonej w [...] przy ul. [...] – budynek frontowy z oficynami.
Należy pamiętać, że zgodnie z wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu organ ma obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją) oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu (np. art. 78 § 1, art. 79 k.p.a.), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 k.p.a.).
Istotne jest to, że naruszenie wskazanej zasady ogólnej jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Krąg stron w postępowaniu w sprawie dotyczącej wpisu do rejestru zabytków określa się w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. Niewątpliwie będą to właściciele i posiadacze zabytku, albowiem zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami to na tych podmiotach spoczywa obowiązek ochrony zabytku.
W postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, co wynika z art. 6 ustawy o własności lokali. Jak wynika z akt sprawy Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy. Wspólnoty nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania z urzędu, nie wyznaczono terminu na zapoznanie się i wypowiedzenie na temat zebranych dowodów, nie doręczono decyzji. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wobec prowadzenia postępowania bez udziału wszystkich zainteresowanych podmiotów nie było możliwe poczynienie ustaleń faktycznych zgodnie z przepisami k.p.a., a następnie wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Powyższe uchybienia organu I instancji nie mogły zostać naprawione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ pozbawiłoby to skarżącą Wspólnotę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i stałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. W konsekwencji pominięcie Wspólnoty Mieszkaniowej skutkowało koniecznością uchylenia decyzji i przeprowadzenia ponownego postępowania z udziałem wszystkich zainteresowanych stron.
Należy również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż organ odwoławczy miał zasadne wątpliwości co do przedmiotu, który miałby zostać objęty ochrona konserwatorską. Z decyzji organu I instancji wynika, że wpisem do rejestru zabytków objęty jest budynek położony na terenie działek ew. o nr [...] z obrębu [...] oznaczonego linią w kolorze czerwonym, natomiast na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji obszar oznaczony czerwoną linią obejmuje jedynie działki nr [...], natomiast działka o nr [...] nie została włączona do tego obszaru. Powyższe wskazuje, że organ I instancji nie poczynił jednoznacznych ustaleń co do przedmiotu ochrony konserwatorskiej, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Powyższa kwestia stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma wpływ na rozstrzygnięcie i który nie mógł zostać wyjaśniony przez organ odwoławczy przy zastosowaniu art. 136 k.p.a.
Na uwagę zasługuje również to, że organ I instancji ustalił adresy stron na podstawie znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów i budynków, wskazując Niemcy jako adres zamieszkania A. M. i A. K., zatem powinien ich pouczyć o treści art. 40 § 4 i 5 k.p.a. (obowiązek wskazania pełnomocnika do doręczeń). Organ I instancji w rozdzielniku decyzji wskazał jako adres do doręczeń dla ww. osób adres lokalu, którego są właścicielami, natomiast w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego prawidłowe doręczenie zaskarżonej decyzji, ani dokumentów, na podstawie których ustalono właściwy adres do doręczeń. Nie bez znaczenia jest również to, że organ I instancji orzekając o niewpisaniu do rejestru zabytków otoczenia kamienicy nie wyjaśnił w uzasadnieniu przyczyn takiego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie zawarto również wystarczającego uzasadnienia faktycznego w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.
Konkludując, nie można zgodzić się z zarzutami błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i niezastosowania art. 136 k.p.a., ponieważ, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, uchybienia organu I instancji nie mogły zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym i nie zaszły podstawy do wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji.
W tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.