Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 788/14, oddalił skargę M. P., na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zaprzestania działalności firmom w pomieszczeniach lokalu służącym wprowadzaniu do obrotu produktów.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] stycznia 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wałbrzychu z funkcjonariuszami Komendy Miejskiej Policji w Wałbrzychu przeprowadził kontrolę sanitarną w obiekcie przy ul. M. [...] w W., w którym działalność prowadzili: H. Sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz M. P.. Kontrolę przeprowadzono w obecności E. N. – przedstawiciela właściciela obiektu. W wyniku przeszukania pomieszczeń sklepu w skrzynce na liczniki elektryczne, znajdującej się w toalecie przynależnej do sklepu natrafiono na imitację produktów o nazwach: rozpałka do pieca o kolorze śliwkowym, rozpałka do pieca o kolorze winogronowym, odświeżacz do bidetu o zapachu pomarańczowym, winogronowy zapach, zgrzewka foliowa przyciemniona (13,5 cm x 6,0 cm) - brak nazwy - brak przyklejonej etykiety. Na etykiecie losowo wybranego produktu rozpałka do pieca w kolorze śliwkowym znajdowało się ostrzeżenie: "Produkt jest nie do spożycia!
Chronić przed dziećmi. Tylko dla osób pełnoletnich. Używać zgodnie z instrukcją obsługi. W razie nieprawidłowego użycia natychmiast skontaktować się z lekarzem". Łącznie zabezpieczono 48 opakowań, w tym 43 opakowania zawierające susz w kolorze zielonym, a 5 zawierające biały proszek. Obecny na miejscu technik kryminalistyki obie substancje poddał wstępnemu badaniu na testerze, jednak żadna z wykonanych prób nie wskazała, aby któraś z substancji była narkotykiem w postaci amfetaminy bądź marihuany. Protokół kontroli został odebrany i podpisany przez pracownika sklepu, który nie wniósł uwag. Przesłuchana podczas tej kontroli przez funkcjonariusza Policji pracownica sklepu oświadczyła, że wie, iż wprowadzała do obrotu środki zastępcze. Wskazała okres zatrudnienia, ilość sprzedanych w tym okresie produktów i ceny za ww. produkty w zależności od ich jakości - za 0,3 g klient płacił 50 złotych, za 0,5 g płacił 30 złotych za 1 g 50 złotych.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wałbrzychu dokonał w niniejszej sprawie adnotacji służbowej o odstąpieniu od zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tj. od określonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony, z uwagi, iż załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.
Ze względu na wygląd, sposób pakowania, oznakowania produktów, postać w jakiej oferowane są do sprzedaży organ I instancji przyjął, że zachodzi podejrzenie, że mogą to być środki zastępcze. W związku z tym w dniu [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 27 c ust. 1 i ust 3 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wydał decyzję nr [...] wstrzymującą wprowadzanie do obrotu przez H. Sp. z o.o. i przez skarżącego zabezpieczonych produktów, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, na czas 18 miesięcy. Decyzji tej na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. z uwagi na ochronę zdrowia ludzi nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...].
W dniu [...] lutego 2014 r. organ I instancji został poinformowany przez funkcjonariuszy Policji, że w pomieszczeniach lokalu przy ul. M. [...], pomimo decyzji wstrzymującej wprowadzanie produktów, wciąż są one wprowadzane do obrotu. Podczas ponownej kontroli sanitarnej ww. lokalu przeprowadzonej tego samego dnia przy współudziale funkcjonariuszy Policji, w skrzynce na liczniki znajdującej się w toalecie stwierdzono 24 opakowania przedmiotowych produktów. Kontrola została przeprowadzona w obecności pracownika - M. B. Pracownik ten wiedział, że wprowadza do obrotu środki zastępcze. Podał on, że zajmuje się tym od [...] lutego 2014 r., tj. od dnia zatrudnienia w sklepie na stanowisku sprzedawcy (...) i że zatrudnił go M. F., natomiast sklep należy do M. P.. Pracownik ten w okresie od [...] do [...] lutego 2014 r. sprzedał łącznie, nie mniej niż 15 razy środki zastępcze postronnym osobom, które przychodziły po towar do sklepu.
W związku z powyższym decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. organ I instancji, na podstawie art. 27 c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 44 c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, nakazał zaprzestania prowadzenia działalności H. Sp. z o.o. oraz M. P. w lokalu przy ul. M. [...] w W., w którym wprowadzano do obrotu produkty, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że mogą stanowić środki zastępcze i stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]), po rozpoznaniu odwołania złożonego przez M. P. oraz H. Sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wałbrzychu z dnia [...] marca 2014 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał na ustalenia przeprowadzonego przez siebie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w szczególności na zeznania świadków E. N., M. B. i E. M. zatrudnionych przez H. Sp. z o.o., na podstawie których ustalono jak funkcjonował sklep przy ul. M. [...] w W. Przywołał też ustalenia wynikające z materiałów postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Komendę Wojewódzką w Wałbrzychu tj. z protokołu przesłuchania K. W. na okoliczność dokonanego w dniu [...] stycznia 2014 r. zakupu w sklepie przy ul. M. [...] w W. Organ odwoławczy uznał, że wnioskowany przez skarżącego dowód z oględzin lokalu był nieprzydatny dla stwierdzenia okoliczności sprawy.
Sposób funkcjonowania sklepu przy ul. M. [...] w W. został dostatecznie dobrze udokumentowany dowodami z zeznań świadków oraz z dokumentacji fotograficznej wykonanej w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji.
Organ wskazał, że okoliczność pozostawania w obrocie decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] nakazującej na podstawie art. 27 c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 44 c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii skarżącemu oraz H. Sp. z o.o. wstrzymanie wprowadzania do obrotu wymienionych w tej decyzji produktów, co do których istnieje podejrzenie, że mogą one stanowić środki zastępcze, utrzymanej w mocy decyzją Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], stanowiła wystarczającą podstawę do wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 27 c ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i utrzymania jej w mocy.
W zakresie zarzutu niewłaściwego ustalenia stron postępowania organ odwoławczy przyjął, że organ I instancji trafnie ustalił, że obie strony wprowadzały do obrotu produkty, co do których istnieje podejrzenie, że mogą to być środki zastępcze. Ustalenie takie było w pełni prawidłowe, pomimo że brak było bezpośredniego dowodu wskazującego na wprowadzenie do obrotu przez skarżącego środków zastępczych. Kluczowe było ustalenie, że dostęp do toalety, w której znajdowała się szafka z podejrzanymi produktami mieli pracownicy zarówno skarżącego, jak i H. Sp. z o.o., ponadto skrzynka ta nie była oznaczona, że przynależy do jednego z podmiotów. Ustalenie, że sklep był faktycznie wspólną działalnością H. sp. z o.o. oraz skarżącego potwierdzają także zeznania świadków.
Tym samym można było przyjąć, że to obie strony wspólnie prowadziły działalność polegającą na wprowadzaniu do obrotu produktów podejrzanych o posiadanie właściwości środków zastępczych w lokalu przy ul. M. [...] w W. Organ odwoławczy uznał, że rzekomy podział sklepu na dwie działalności był działaniem obliczonym wyłącznie na utrudnianie postępowań administracyjnych, w tym skierowanie tego postępowania na podmiot o znacznie bardziej ograniczonej odpowiedzialności (H. sp. z o.o.). Trudno bowiem wskazać ekonomiczny powód, aby skarżący prowadził działalność polegającą na sprzedaży produktów po 2, 4, 6 zł, których, jak wskazała E. M., nikt nie kupował.
Natomiast niezbitym dowodem potwierdzającym fakt wprowadzania do obrotu podejrzanych produktów przez skarżącego była notatka służbowa Komendy Miejskiej Policji w Wałbrzychu.
Mając na uwadze przepisy będące podstawą wydanej w sprawie decyzji organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na przesłanki wymienione w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wystarczającą przesłanką do skorzystania z kompetencji określonych w art. 27 c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w stosunku do produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, jest samo wprowadzanie do obrotu środka, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym. Za zbyteczne natomiast, według organu II instancji, uznać należało dodatkowe ustalenie, czy zachodzi uzasadnione podejrzenie, że substancje te stanowią zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Decyzje wydawane na podstawie art. 27 c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii z zasady mają bowiem charakter prewencyjny i wydawane są już w przypadku "uzasadnionego podejrzenia", że produkt stanowi środek zastępczy.
Podejrzenie to nie wymaga potwierdzenia zawartego w wynikach badań zatrzymanych produktów, mających na celu weryfikację czy stanowią one środki zastępcze. Organ przywołał okoliczności, które uzasadniały podejrzenie, iż zabezpieczone produkty stanowiły środek zastępczy.
Dalej organ II instancji podkreślił, że chybione były podniesione w odwołaniu zarzuty niewłaściwego uzasadnienia, gdyż organ I instancji przytoczył w nim prawidłową podstawę prawną decyzji i zawarto w nim uzasadnienie faktyczne, które w wystarczający sposób tłumaczy podstawę faktyczną decyzji. W ocenie organu II instancji nie doszło też do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania na skutek braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Zasada wyrażona w tym przepisie wyłączona jest wówczas, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., przewidującym możliwość odstąpienia przez organy administracji publicznej od określonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.
W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie zachodziła konieczność szybkiego jej załatwienia, a to z uwagi na zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, jakie wynikało z wprowadzania do obrotu zatrzymanych produktów, natomiast organ I instancji odstąpienie od zasady czynnego udziału strony utrwalił stosowną adnotacją urzędową.
Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podkreślono, że zgodnie ust. 1 tego przepisu dotyczy on wyłącznie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Działalność polegająca na wprowadzaniu do obrotu lub produkcji środków zastępczych nie może być natomiast uznawana za działalność gospodarczą. Wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych nie jest wolne, lecz objęte jest całkowitym i generalnym zakazem wyrażonym u art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł skarżący. Podniesione w skardze zarzuty zasadniczo sprowadzały się do powtórzenia zarzutów sformułowanych w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił powyższą skargę, ponieważ uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu.
Sąd I instancji jako chybiony ocenił podniesiony w pkt. 1 skargi zarzut nieważności decyzji polegający na skierowaniu jej do osoby niebędącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz korespondujący z nim (pkt 3 skargi) zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że skarżący w żaden sposób nie podważył kluczowego dla rozpoznawanej sprawy ustalenia, że nakaz zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w pomieszczeniach lokalu przy ul. M. [...], służącym wprowadzaniu do obrotu produktów, co do których wystąpiło uzasadnione podejrzenie, że są to środki zastępcze, był związany z tym, że produkty te znajdowały się w jednym lokalu, wykorzystywanym na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej zarówno przez skarżącego, jak i przez spółkę H. sp. z o.o.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było dotknięte żadnym błędem ustalenie, że rzekomy podział sklepu na dwie działalności był działaniem obliczonym na utrudnienie ustalenia, który z tych podmiotów wprowadza do obrotu środki zastępcze. O tym zaś, że wprowadzanie tych środków do obrotu ma miejsce także w czasie, gdy skarżący "prowadził" sklep, tj. od godziny 8 do 12 rano, dowodziło, oprócz zeznań świadków – sprzedawców, ujawnienie sprzedaży środka zastępczego w dniu [...] stycznia 2014 r. o godzinie 11.30 K. W. Zeznał on bowiem, że środek ten zakupił "ok. godz. 11.30 w sklepie, z którego wychodził".
Sąd I instancji uznał, że w pełni uzasadnione było ustalenie, że oba podmioty (skarżący i H. sp. z o.o.) wprowadzały do obrotu środki, co do których wystąpiło uzasadnione podejrzenie, że są to środki zastępcze. Dla wydania zaskarżonej decyzji nie było przy tym wymagane, aby zgromadzono dowody potwierdzające, że dane produkty są niebezpieczne dla zdrowia lub życia ludzi, gdyż wystarczające jest jedynie podejrzenie, że mogą mieć one taki charakter.
Znamienne, w ocenie Sądu, było miejsce przechowywania środków, co do których wystąpiło uzasadnione podejrzenie, że są to środki zastępcze, tj. skrzynka na liczniki elektryczne znajdująca się w toalecie przynależnej do sklepu. Nie miało istotnego znaczenia ustalenie, kto był ich właścicielem, gdyż obrót (przechowywanie i udostępnianie) środkami zastępczymi jest oderwany od kwestii własności. Przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest ustalenie, że prowadzona działalność, polegająca na wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Nie jest natomiast istotne kto jest właścicielem tego produktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ II instancji przeprowadził w rozpoznawanej sprawie staranne i wnikliwe postępowanie. Na podstawie przeprowadzonych dowodów organ ten doszedł do w pełni uprawnionego wniosku, że skarżący jest stroną toczącego się postępowania i może być adresatem decyzji nakazującej czasowe (na okres nie dłuższy niż trzy miesiące) zaprzestanie działalności w sklepie przy ul. M. [...] w W. Wskazują na to dowody i okoliczności przedstawione na str. 6 – 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że argumentacja przedstawiona przez organ II instancji jest logiczna, przekonująca i wnikliwie uzasadniona.
Sąd podkreślił, iż z adnotacji służbowej sporządzonej podczas kontroli przez funkcjonariusza wynikało, że sprzedawcy zatrudnieni w sklepie wiedzieli o tym, że wprowadzają do obrotu środki, co do których wystąpiło uzasadnione podejrzenie, że są to środki zastępcze. Pośrednio świadczyły o tym takie okoliczności, jak miejsce przechowywania środków, ich cena oraz opakowania i znajdujące się na nich napisy ostrzegawcze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że skarżący w skardze dokonał wybiórczej prezentacji poszczególnych fragmentów zdarzeń, pomijając te elementy zdarzeń, które były dla niego niekorzystne. Sąd uznał, że taka selektywna prezentacja stanu faktycznego, bez uwzględnienia całokształtu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy nie mogła doprowadzić do stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Wniesiona skarga, będąca powieleniem odwołania, w istocie miała charakter polemiczny, zaś postawione zarzuty, że organy obu instancji oparły swoje ustalenia faktyczne na dowodach ocenionych w sposób nieobiektywny i z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, ocenić należało w realiach rozpoznawanej sprawy jako całkowicie chybione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako nieuzasadnione ocenił także podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 75 i art. 81 k.p.a. Skarżący miał w pełni zagwarantowany udział w postępowaniu odwoławczym. Postawiony zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. pomija zastosowany w sprawie przez organ I instancji przepis § 2, zgodnie z którym organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest przy tym utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji sporządził adnotację służbową o odstąpieniu od zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, z uwagi na to, że załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.
W realiach rozpoznawanej sprawy było to w pełni uzasadnione. Bezwzględny zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych oznacza, iż prawodawca nie dopuszcza obrotu hurtowego i detalicznego tymi środkami, albowiem skutecznie egzekwowany zakaz wytwarzania i wprowadzania ich do obrotu uniemożliwia także późniejszy obrót hurtowy lub detaliczny środkami zastępczymi na terenie Rzeczpospolitej Polskiej.
Pomimo tego, że w dniu [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 27 c ust. 1 i ust 3 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, organ I instancji wydał podlegającą natychmiastowemu wykonaniu decyzję nr [...] wstrzymującą wprowadzanie do obrotu przez H. Sp. z o.o. i przez skarżącego zabezpieczonych produktów, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, na czas 18 miesięcy, w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2014 r. ustalono, że produkty te były nadal wprowadzane do obrotu.
Co do zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., Sąd zauważył, że wyrażona w nim zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Samo zgłoszenie wniosków dowodowych przez stronę nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia. Nakaz taki nie wynika z treści art. 75 § 1 k.p.a. Organy administracji nie mają w związku z tym obowiązku dopuszczenia każdego dowodu proponowanego przez stronę, jeżeli dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego adekwatne i wystarczające są inne dowody.
Zdaniem Sądu, nieuzasadniony był także zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (pkt 6 skargi). Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, w myśl którego "Do przedsiębiorcy prowadzącego obrót handlowy lub detaliczny środkami zastępczymi nie znajdą w zakresie tej działalności zastosowania przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, analogicznie jak nie znajdują one zastosowania w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego obrót narkotykami (środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi) w warunkach innych niż określone w art. 40 i 41 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii".
Sąd zauważył, że w art. 44a o przeciwdziałaniu narkomanii ustawodawca wprost wskazał, że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 35, 36 i 40, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. To zaś a contrario oznacza to, że zamiarem prawodawcy było niestosowanie tych przepisów do innych rodzajów reglamentowanej w tej ustawie działalności, w tym między innymi do produkcji, sprowadzania i obrotu hurtowego i detalicznego środkami zastępczymi czy też środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi oraz prekursorami w okolicznościach innych niż te o których mowa w art. 35, 36 i 40 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.
Sąd stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym nie jest zatem możliwe prowadzenie legalnej działalności polegającej zarówno na wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu, jak i na obrocie hurtowym bądź detalicznym środkami zastępczymi i co za tym idzie, działalność taka nie podlega ochronie wynikającej z zasady swobody działalności gospodarczej, w tym w szczególności ochronie przewidzianej w rozdziale 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.
Bezzasadny, w ocenie Sądu, był zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne między innymi ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. W przypadku działań inspekcji sanitarnej mających na celu zapobieganie wprowadzania na rynek produktów mogących stwarzać realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, w pełni uzasadnione jest podejmowanie działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym, przewidzianych w przepisach prawa. Tylko bowiem takie działania pozwalają na pełną realizację celów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz właściwy i skuteczny nadzór organów inspekcji sanitarnej nad obrotem środkami zastępczymi.
Chybiony był także zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skarżący pomija całkowicie to, że zaskarżona decyzja została poprzedzona decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. wstrzymującą wprowadzanie do obrotu przez H. Sp. z o.o. i przez skarżącego zabezpieczonych produktów, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Decyzja taka wydawana jest na okres niezbędny do przeprowadzenia stosownej oceny i badań bezpieczeństwa zakwestionowanych produktów. Ustawodawca nie wymaga, aby podstawą jej wydania były dowody potwierdzające, że dane produkty są niebezpieczne dla zdrowia lub życia ludzi, a wystarczające jest jedynie podejrzenie, że mogą mieć one taki charakter. Istnienie takiej przesłanki przesądzono we wspomnianej już decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., a zaskarżona decyzja z uwagi na brzmienie art. 27c ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej była jej prostą konsekwencją.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- a) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż Pan M. P. wprowadzał do obrotu produkty wespół ze spółką H., podczas gdy działalność M. P. nie była w żaden sposób powiązana z działalnością spółki,
- b) naruszenie przepisów postępowania skutkujące nieważnością decyzji w postaci art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i polegające na skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania, co do której nie mają zastosowania ustalenia organu i która nie jest właścicielem, ani dystrybutorem produktów, co do których organ ma podejrzenie, że są środkami zastępczymi oraz nieustalenie przez organ kręgu stron postępowania,
- c) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania, zakresu działalności M. P., tego, że nie jest on związany strukturalnie, majątkowo ani osobowo ze spółką H. sp. z o.o., nie jest też właścicielem zatrzymanych produktów na co wskazuje etykieta zatrzymanych przez organ środków, brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów na podstawie, których organ uznał, iż istnieje "zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi", a także niewyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;
- d) naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie ustaleń poczynionych w wyniku kontroli przeprowadzonej wyłącznie w stosunku do innego aniżeli strona postępowania podmiotu tj. spółki H. sp. z o.o. z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym naruszenie art. 79, art. 79a, art. 79b oraz art. 82 ustawy bez udziału przedsiębiorcy;
- e) naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi", a także braku podstaw do zastosowania tych środków w stosunku do podmiotu który nigdy nie wprowadzał wskazanych substancji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji PPIS w Wałbrzychu i umorzenie postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej dokonano rozwinięcia przedstawionych powyżej zarzutów, koncentrując się na zakwestionowaniu stanowiska Sądu co do prawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, przy czym nie powołano żadnego przepisu P.p.s.a., którego naruszenie zarzuca się skarżonemu wyrokowi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd nie zwrócił uwagi na błędy w ustaleniach faktycznych PPIS w Wałbrzychu i Dolnośląskiego PWIS we Wrocławiu. Efektem wydanego przez Sąd wyroku jest istnienie w dalszym ciągu w obrocie wadliwych decyzji administracyjnych nakładających obowiązki na podmiot, który nie posiada legitymacji biernej do występowania w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Odnośnie do zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych stwierdzić należy, że nie mógł on być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z treścią art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Tymczasem skarżący kasacyjnie stawiając zarzut błędu w ustaleniach faktycznych nie wskazał jakie przepisy prawa zostały przy tym naruszone co uniemożliwia dokonanie oceny jego zasadności.
Za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Podniesione w tych zarzutach argumenty sprowadzają się do twierdzenia, że organy administracji dokonały błędnych ustaleń faktycznych wskazujących na to, że skarżący kasacyjnie wprowadzał do obrotu środki zastępcze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do kwestionowania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena materiału dowodowego została dokonana z uwzględnieniem zasad wiedzy i doświadczenia życiowego i nie nosi cech dowolności. Kwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika z poczynionej przez niego wybiórczej analizy materiału dowodowego.
W oparciu o zgromadzone dowody organy administracji zasadnie uznały, że skarżący kasacyjnie jest stroną postępowania, do której powinien być skierowany nakaz zawarty w decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał tym samym podstaw do kwestionowania zasadności uznania skarżącego kasacyjnie za stronę postępowania.
Uzasadnienia wydanych decyzji pozwalają na poznanie argumentów, którymi kierowały się organy administracji przy wydawaniu swoich rozstrzygnięć i tym samym zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.). Przepis ten stanowi, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.
Po pierwsze, brak jest podstaw do przyjęcia, że dowody zgromadzone w sprawie zabrane zostały z naruszeniem prawa. Po drugie, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mają zastosowania do tego rodzaju działalności jaką prowadził skarżący kasacyjnie. Ponowne przytaczanie argumentów wskazanych przez Sąd I instancji w tej kwestii jest niecelowe.
Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 27c ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. Zarzut naruszenia tego przepisu w istocie sprowadza się do twierdzenia, iż organy administracji dokonały błędnych ustaleń faktycznych albowiem skarżący kasacyjnie uważa, że nie było podstaw do zastosowania tego przepisu, to jest do wydania nakazu zaprzestania prowadzenia działalności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności, które ustalone zostały w postępowaniu administracyjnym dawały organom administracji podstawy do wydania tego rodzaju zakazu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.