Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 962/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XXVIII/189/16 Rady Gminy Niedźwiedź z dnia 30 grudnia 2016 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedźwiedź, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym § 7 ust. 7 pkt 1 lit c oraz § 8 ust. 2 pkt 1.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Gminy Niedźwiedź podjęła w dniu 30 grudnia 2016 r. uchwałę nr XXVIII/189/16 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedźwiedź.
W § 7 ust. 7 pkt 1 lit c. wskazano, że minimalna powierzchnia działki dla zabudowy zagrodowej w przypadku podziału terenów na nowe działki budowlane wynosi 1000 m2.
Zgodnie zaś § 8 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustala się możliwość realizacji zabudowy zagrodowej.
Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając stwierdzenia nieważności § 7 ust. 7 pkt 1 lit. c oraz § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały.
Skarżący wskazał, że ustalenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej w zabudowie zagrodowej (dla zabudowy zagrodowej - 1000 m2) należy uznać za niezgodne z art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej: "u.g.n."). Z przepisu tego wynika m.in., że podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.
Oznacza to, że tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne można podzielić na działki gruntu o powierzchni niemniejszej niż 0,3 ha (czyli 30 arów), a na działki mniejsze wyłącznie w dwóch przypadkach wymienionych w tym przepisie. Jeżeli nie zachodzi żaden z tych przypadków podział jest niedopuszczalny.
Odnosząc się zaś do § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały uznał, że jego treść narusza przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI").
W ocenie Wojewody, łączenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej jest niezgodne z ogólnie przyjętą zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego oraz powoduje chaos przestrzenny i budzi konflikty społeczne.
W skardze przywołane zostały definicje: 1) zabudowy jednorodzinnej zawartą w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych");
- 2) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, określoną w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202);
- 3) zabudowy zagrodowej zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia MI, zabudowa zagrodowa została sklasyfikowana, jako tereny użytkowane rolniczo, dla oznaczenia której na rysunku planu przyjęto stosowne oznaczenie barwne oraz symbol RM, w przeciwieństwie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która stanowi teren zabudowy mieszkaniowej, o określonym na rysunku planu odrębnym oznaczeniu barwnym i symbolu MN.
Mając zaś na względzie wymogi art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI, skarżący wskazał, że tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową, powinny być wydzielone z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, za pomocą linii rozgraniczających oraz oznaczone odrębnym symbolem adekwatnym do ich przeznaczenia.
Zdaniem Wojewody, Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę z naruszeniem zasad sporządzania zmiany planu miejscowego. Dopuszczając na terenach określonych, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej realizację zabudowy zagrodowej, w ramach jednostek terenowych oznaczonych na rysunku zmiany planu miejscowego symbolem MN, o których mowa w § 8 uchwały, naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Niedźwiedź wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Organ podniósł, że kwestionowany przez skarżącego § 7 ust. 7 pkt 1 lit. c uchwały odnosi się do podziału terenów na nowe działki budowlane w zabudowie zagrodowej, w której przyjęta przez Gminę Niedźwiedź minimalna powierzchnia dla zabudowy zagrodowej nie powinna być mniejsza niż 1000 m2.
W ocenie organu nie doszło do naruszenia przepisu art. 93 ust. 2a u.g.n., skutkującego stwierdzeniem nieważności § 7 ust. 7 pkt 1 lit. c. uchwały, o czym świadczyć ma literalna wykładnia obu przepisów.
Zdaniem organu połączenie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej nie jest sprzeczne i nie wyklucza się wzajemnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, dopuszczenie podziału działek przeznaczonych na cele rolne na działki o powierzchni mniejszej niż 30 arów (0,3 ha), stanowi wprost naruszenie jednej z zasad tworzenia planów miejscowych dotyczących minimalnych wielkości podziału nieruchomości rolnych. Rada Gminy Niedźwiedź potraktowała przepis bezwzględnie obowiązujący z art. 93 ust. 2a u.g.n., jako przepis fakultatywny.
Sąd zaznaczył, że art. 93 ust. 2a u.g.n. dotyczy planów miejscowych i musi być respektowany przy ustalaniu zasad podziału nieruchomości rolnych. § 7 ust. 7 pkt 1 lit. c. uchwały byłby dopuszczalny tylko w takim wypadku, gdyby w planie miejscowym przewidziano, że taką powierzchnię będą posiadały działki wydzielone w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, bądź w celu regulacji granic między sąsiednimi nieruchomościami. Ponieważ kwestionowany przepis takiego zastrzeżenia nie zawiera, trafnie organ nadzoru wywiódł niezgodność zaskarżonej części uchwały z art. 93 ust. 2a u.g.n.
Powołując się na orzecznictwo, Sąd wskazał, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". W orzecznictwie i judykaturze wskazuje się, że przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. za taką definicję nie może być uznane pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W rezultacie, pojęcie to jest rozumiane - przy zastosowaniu wykładni językowej - jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego.
Sąd podzielił również zarzut skarżącego, że dopuszczenie możliwości realizacji zabudowy zagrodowej w § 8 ust. 2 pkt 1uchwały stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt. u.p.z.p.
Sąd przyznał rację Wojewodzie Małopolskiemu, że łączenie sprzecznych funkcji powoduje chaos przestrzenny oraz prowadzi do konfliktów społecznych. Ustalenie, jako podstawowego przeznaczenia terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a jako dopuszczalnego przeznaczenia zabudowy zagrodowej, budzi wątpliwości, bowiem zasady zabudowy i zagospodarowania oraz sposób użytkowania w ramach funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej są zdecydowanie inne od funkcji zagrodowej, podporządkowanej prowadzonej przez rolnika działalności rolniczej, ogrodniczej, hodowlanej itp.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Niedźwiedź, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości.
Wyrokowi zarzucono:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie za uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa przez zaskarżoną treść uchwały i w konsekwencji stwierdzenie nieważności § 7 ust. 7 pkt 1 lit. c oraz § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały nr XXVIII/189/2016 z dnia 30 grudnia 2016 r. Rady Gminy Niedźwiedź w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedźwiedź, w sytuacji gdy uchwała w powyższym zakresie jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami,
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 93 ust. 2a u.g.n., przejawiające się w błędnej wykładni ww. przepisu i przyjęciu iż w zaskarżonej uchwale doszło do naruszenia ww. przepisu, w sytuacji gdy powołany przepis dotyczy podziału nieruchomości przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele rolne i leśne, podczas gdy zapis uchwały określa minimalną powierzchnię budowy zagrodowej - określając ją na 1000 m2, co powinno doprowadzić orzekający Sąd do konstatacji o braku naruszenia ww. przepisu,
- - art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI, przejawiające się w błędnej wykładni powyższych przepisów i w konsekwencji przyjęciu, iż w zaskarżonej uchwale doszło do naruszenia ww. przepisów, w sytuacji gdy wyrażone w § 8 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały połączenie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej nie może zostać uznane za sprzeczne i wykluczające się wzajemnie, co prowadzi do wniosku o braku sprzeczności ww. zapisu uchwały z powyższymi przepisami ustawy i rozporządzenia,
- - art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przejawiające się w przyjęciu iż w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w sytuacji gdy w istocie zaskarżona Uchwała Rady Gminy Niedźwiedź nie zawiera zapisów które można byłoby uznać za niezgodne z prawem, co w konsekwencji powinno doprowadzić orzekający Sąd do wniosku o braku naruszenia powyższego przepisu przez organ wydający rzeczoną uchwałę.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi Wojewody Małopolskiego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Z uwagi na to, że trafność pierwszego z przedstawionych zarzutów zależy od oceny pozostałych, należy w pierwszym rzędzie odnieść się do zarzutu naruszenia art. 93 ust. 2a u.g.n., które zdaniem skarżącej kasacyjnie przejawia się w błędnej wykładni ww. przepisu i przyjęciu, że w zaskarżonej uchwale doszło jego naruszenia. Według skarżącej kasacyjnie zarzucane naruszenie miałoby polegać na niesłusznym przyjęciu przez Sąd stanowiska organu nadzoru, jakoby ustalenia § 7 ust. 7 pkt 1 lit. c. są niezgodne z art. 93 ust. 2a u.g.n., albowiem art. 93 ust. 2a u.g.n. dotyczy podziału nieruchomości przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele rolne i leśne, podczas gdy § 7 ust. 7 pkt 1 lit. c. uchwały określa minimalną powierzchnię działki dla zabudowy zagrodowej. Z takim rozumieniem art. 93 ust. 2a u.g.n., w którym rozdziela się zabudowę zagrodową od obszarów nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne nie sposób się zgodzić.
Mimo braku (w dacie ogłoszenia zaskarżonego wyroku) legalnej definicji zabudowy zagrodowej, na co zwracano uwagę zarówno w skardze organu nadzoru, jak i w zaskarżonym wyroku, pod tym pojęciem w doktrynie i orzecznictwie rozumiano zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (por. m.in. wyrok NSA z 27.02.2014 r., II OSK 2333/12, LEX nr 1495267). Zatem związanie zabudowy z produkcją rolną świadczy, że tę zabudowę należy traktować, jako element (składową) terenów rolnych.
Naczelny Sąd Administracyjny, aprobując takie znacznie zabudowy zagrodowej pozytywnie ocenia rozstrzygnięcie Sądu I instancji, eliminujące z obrotu prawnego § 7 ust. 7 pkt 1 lit. c. uchwały jako niezgodnego z art. 93 ust. 2a u.g.n.
Również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI, poprzez błędną – zdaniem skarżącej kasacyjnie – wykładnię tych przepisów, a co za tym idzie niesłuszne przyjęcie, że ustalenia § 8 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały są niezgodne z przywołanymi powyżej przepisami, należy uznać za nietrafny. Połączenie pozornie zbliżonych do siebie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy głównym przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a przeznaczeniem dopuszczalnym możliwość realizacji zabudowy zagrodowej, nie tylko może stać się źródłem konfliktów społecznych, jak słusznie zasygnalizowano to w skardze oraz w zaskarżonym wyroku, ale przede wszystkim nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
Jeżeli więc, jak wyżej ustalono, zabudowa zagrodowa obejmująca budynki i urządzenia służące produkcji rolnej oraz towarzyszące im budynki mieszkalne jest położona na gruntach rolnych, to nie może być wykorzystywana jako dopuszczalna w granicach wytyczonych dla terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ponieważ grunty rolne podlegają różnym od terenów mieszkaniowych zasadom zagospodarowania.
W świetle powyższego ustalenia § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały należy uznać za naruszające w sposób istotny zasady sporządzenia planu miejscowego.
Z tych też względów nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie za uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa przez zaskarżoną treść uchwały, należy wskazać, że przywołany przepis należy do tak zwanych przepisów wynikowych. Te zaś, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (wyrok NSA z 10.07.2018 r., I OSK 2030/16, LEX nr 2537280; wyrok NSA z 31.08.2018 r., I OSK 1412/18, LEX nr 2559184). Zatem art. 147 § 1 p.p.s.a. nie może być w niniejszej sprawie wzięty pod uwagę, albowiem zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie zostały uznane za usprawiedliwione.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.