Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2293/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2915/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] z siedzibą w Radzikowie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...] – podjętą na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 1995 r., Nr 57, poz. 299, ze zm., dalej także w skrócie: "u.g.n.r.") - przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Skarbu Państwa o pow. 282,41 ha, położone na terenie gminy Nadarzyn, będące w wieczystym użytkowaniu [...] w Boninie (zwaną dalej także: decyzją z 1995 r.). [...] wnioskiem z 12 września 2007 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z 1995 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa mogła przejmować do Zasobu nieruchomości rolne Skarbu Państwa w wyznaczonym ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa terminie, tj. do 1 stycznia 1995 r., przy czym określony ustawowo termin został decyzją z 1995 r. przekroczony. Nadto pracownicy biorący udział w sporządzaniu protokołu zdawczo-odbiorczego dotyczącego wydania i przekazania nieruchomości Skarbu Państwa o pow. 282,41 ha do AWRSP mieli nieaktualne pełnomocnictwa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1995 r. Organ wskazał, iż przekazane nieruchomości o pow. 282,41 ha były w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na cele gospodarki rolnej, a nadto stanowiły nieruchomości rolne w rozumieniu art. 461 Kodeksu cywilnego, podlegały zatem przepisom art. 17 u.g.n.r. Zaś podniesione przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzuty nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 1995 r. W piśmie z 17 sierpnia 2011 r. [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 lipca 2011 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2011 r. – podjętą po rozpoznaniu wniosku Instytutu o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że decyzja 1995 r. wydana została na podstawie art. 17 ust. 1 u.g.n.r. Zgodnie z wymienionym przepisem nieruchomości określone w art. 1 i 2 nie stanowiące majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegały przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Według art. 1 pkt 1 u.g.n.r. obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji były to nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz inne nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych.

Nieruchomości rolne w rozumieniu art. 461 Kodeksu cywilnego to nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, iż przedmiotowe grunty stanowiły użytki rolne, obejmowały one bowiem: grunty orne (Rllla, Rlllb, RIVa, RIVb, RV i RVI), zabudowane tereny rolne (B-RIVa, B-Rlllb i B- RIV), grunty zakrzewione (Lzlll, LzlV i LzV), sady na gruntach rolnych (S-RIVa), pastwiska (Psimi, PslV i PsV) oraz łąki (LIII i ŁIV). Stanowiły zatem nieruchomości rolne w rozumieniu art. 461 Kodeksu cywilnego.

Dalej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nadarzyn zatwierdzonego uchwałą GRN nr Xll/57/90 z dnia 27 marca 1990 r. wynika, iż grunty będące przedmiotem kwestionowanej decyzji były w większości przeznaczone na cele gospodarki rolnej, przy czym działka nr A stanowiła także w części zieleń parkową, działka nr B, z której wydzielona została działka nr C przeznaczona była częściowo pod zabudowę mieszkaniową, a działka nr D obejmowała tereny rolne i zieleni parkowej. W ocenie organu bezspornym był zatem fakt, że nieruchomości objęte decyzją z 1995 r., stanowiące własność Skarbu Państwa, spełniały przesłanki określone w art. 1 ust. 1 u.g.n.r., a zarazem niezbędne do przekazania ich na rzecz Agencji w trybie art. 17 u.g.n.r. Przy czym organ podniósł, że z brzmienia art. 1 u.g.n.r. wynika, iż wystarczające było aby przekazywane grunty stanowiły nieruchomości rolne w rozumieniu art. 461 K.c. lub były przeznaczone na cele gospodarki rolnej.

Odnosząc się do zarzutów strony Minister wskazał: - po pierwsze, że Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa mogła przejmować nieruchomości rolne Skarbu Państwa w terminie ustawowym, tj. do 1 stycznia 1995 r., który to termin został decyzją z 1995 r. naruszony, gdyż zgodnie z art. 13 u.g.n.r. przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpić miało niezwłocznie po utworzeniu Agencji, nie później jednak niż po upływie trzech lat. Niemniej określony tym przepisem termin, w którym następować miało przekazywanie gruntów rolnych do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stanowił jedynie termin instrukcyjny, a jego niezachowanie nie powodowało wygaśnięcia uprawnień przysługujących wojewodzie w tym zakresie. Pomimo upływu granicznego terminu, jakim był dzień 1 stycznia 1995 r. wojewodowie nie utracili umocowania prawnego do orzekania w zakresie przekazywania gruntów rolnych na rzecz Agencji.

Dowodem na to było wielokrotne przedłużanie przez ustawodawcę rzeczonego terminu. Termin nieprzekraczalny ustanowiony został w art. 13 u.g.n.r. na mocy art. 28 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136). Określał on, iż przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. Natomiast nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1 stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone;

1. - po drugie, że sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego było jedynie czynnością materialno-techniczną następującą po wydaniu decyzji orzekającej o przekazaniu gruntów do Zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. A zatem czynność taka nie może mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 17 u.g.n.r.;
2. - po trzecie, że bezzasadny jest wniosek strony o powołanie biegłego z zakresu prawa w przedmiotowej sprawie. Bowiem w świetle art. 84 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, a zatem dowód z opinii biegłego organ może zastosować jeżeli istnieje potrzeba uzyskania wiadomości wybiegających poza zwykłą, rutynową działalność organu. W przedmiotowej sprawie mamy natomiast do czynienia jedynie z oceną stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania kwestionowanej decyzji z 1995 r., która należy do organu rozstrzygającego, tj. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

[...] w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2011 r. i "stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z [...] lutego 1995 r." Zarzucił: 1) rażące naruszenie prawa materialnego i proceduralnego przez nieuwzględnienie przez organ wydający decyzję wniosku strony o unieważnienie decyzji, w której to Wojewoda Warszawski rażąco naruszył prawo przez zastosowanie jako podstawy prawnej art. 17 ust. 1 i 19 w związku z art. 13 u.g.n.r. mimo wygaśnięcia prawa do dokonywania czynności prawnej (brak podstawy prawnej), a tym samym utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej oraz art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) nieuwzględnienie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzutów zawartych we wniosku Instytutu o stwierdzenie nieważności decyzji z 1995 r. odnośnie rażącego naruszenia prawa i braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej i przejęcia nieruchomości bez posiadania upoważnienia do dokonania czynności prawnej, przy czym czynność prawna była elementem składowym decyzji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r. oddalając skargę uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2011 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym, Sąd nie stwierdził naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Sąd I instancji przypomniał, iż decyzja Wojewody Warszawskiego z 1995 r. została wydana na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 19 u.g.n.r. W myśl ówczesnego brzmienia art. 17 ust. 1 u.g.n.r., nieruchomości określone w art. 1 i 2 ustawy, nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej podlegały przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, [...]. Artykuł 1 pkt 1 u.g.n.r. stanowił, iż ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego i innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych.

Z kolei według art. 19 ust. 1 i 2 u.g.n.r. z przekazania mienia, o którym mowa w [...], art. 17, podmiot przekazujący i Agencja sporządzały protokół zdawczo-odbiorczy; protokół zdawczo – odbiorczy zawierał spis z natury przejmowanych składników majątku. [...]. Jednocześnie stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpić miało niezwłocznie po utworzeniu Agencji, nie później jednak niż po upływie trzech lat. Przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 ust. 1 następowało niezwłocznie po utworzeniu Agencji, nie później jednak niż po upływie trzech lat (art. 13 ust. 1 u.g.n.r.).

Skarżący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1995 r. oparł na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wywodząc, że wymieniona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 19 ust. 1 u.g.n.r. Zdaniem skarżącego po pierwsze, wydanie decyzji, kwestionowanej w trybie nieważnościowym, nastąpiło w dniu [...] lutego 1995 r., czyli po terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.g.n.r., albowiem termin ten upłynął 1 stycznia 1995 r.; po drugie, pełnomocnictwo jakim posługiwał się przedstawiciel Agencji podczas sporządzania protokołu zdawczo – odbiorczego było nieważne, gdyż zostało wystawione 6 marca 1995 r., natomiast czynności sporządzenia i podpisana protokołu zdawczo – odbiorczego dokonano w dniu 17 lutego 1995 r., czyli przed datą, w której udzielono przedstawicielowi Agencji pełnomocnictwa. Oznacza to nieważność protokołu zdawczo – odbiorczego, jako odebranego przez osobę do tego nieuprawnioną; po trzecie w pkt 3 protokołu stwierdzono, że podstawą do jego wydania jest ostateczna decyzja Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z [...] lutego 1995 r. nr [...], z tym że decyzja ta stała się ostateczna dopiero [...] lutego 1995 r., czyli po sporządzeniu przedmiotowego protokołu zdawczo – odbiorczego.

Sąd I instancji odpierając pierwszą z podnoszonych przez skarżącego podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1995 r., zauważył, że spór w tej kwestii sprowadza się do prawnej oceny charakteru terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.g.n.r. Organ stanął na stanowisku, iż termin ten miał charakter terminu instrukcyjnego, o czym świadczyć miało wielokrotne jego przedłużanie w drodze zmiany ustawy, zaś jego niezachowanie nie powodowało wygaśnięcia uprawnień przysługujących wojewodzie w tym zakresie. Natomiast skarżąca, choć nie określiła charakteru tego terminu, to wskazała, że jego upływ przed wydaniem decyzji z 1995r., odebrał prawo wojewodzie do przekazywania nieruchomości na rzecz Agencji.

W ocenie Sądu I instancji termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.g.n.r. miał charakter materialnoprawny. Bowiem w stosunkach administracyjnoprawnych termin ma istotne znaczenie prawne. Element ten wprowadzany jest do konstrukcji instytucji prawnej zarówno przez przepisy prawa materialnego jak i przepisy prawa procesowego. Stąd też wyróżnia się terminy materialne i terminy procesowe. Zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego oparte jest na kryterium charakteru normy prawnej wyznaczającej termin. Jeżeli norma prawna odnosi się bezpośrednio do sfery praw i obowiązków danego podmiotu, przewidziany w niej termin jest terminem materialnym. Jeżeli natomiast norma prawna jest elementem określonej procedury przewidzianej przez prawo, reguluje sposób działania organu lub sposób zachowania się podmiotu w toku procedury, mającej na celu ustalenie praw lub obowiązków tego podmiotu, wówczas termin przewidziany w takiej normie jest terminem procesowym.

Różnica między obydwoma rodzajami terminów sprowadza się zatem do odmiennych skutków, jakie z ich upływem wiąże prawo. O ile bowiem uchybienie terminowi procesowemu powoduje skutek w sferze procesowej (np. niemożność skutecznego wniesienia środka zaskarżenia), o tyle upływ terminu materialnego wywołuje co do zasady skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. I tak termin ustanowiony w art. 13 ust. 1 u.g.n.r. jest terminem prawa materialnego, bowiem jego niezachowanie miało bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Okoliczność, iż wymieniony wyżej termin ma charakter materialnoprawny nie oznacza, że zaszła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z 1995 r. z racji wydania jej po upływie trzech lat od powstania Agencji.

Należy mieć bowiem na uwadze, że chociaż terminy materialnoprawne nie mogą być przywracane, to jednak tego rodzaju terminy - z woli ustawodawcy - mogą być przedłużane. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Termin określony w art. 13 ust. 1 u.g.n.r. był wielokrotnie przez ustawodawcę przedłużany. W dniu wydawania przez Wojewodę Warszawskiego decyzji z [...] lutego 1995 r. art. 13 ust. 1 u.g.n.r. brzmiał następująco: "Przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi niezwłocznie po utworzeniu Agencji, nie później jednak niż po upływie trzech lat." Przedmiotowy termin został nadany art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1994 r., Nr 1, poz. 3). Zgodnie z art. 67 z ustawy z dnia 19 października 1991 r. - ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa utworzona została na mocy przepisów tej ustawy (art. 3 ust. 1).

Agencja powstała więc z dniem wejścia w życie ustawy, to jest z dniem 1 stycznia 1992 r. Termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. mijał więc w dniu 1 stycznia 1995 r. Decyzja Wojewody Warszawskiego z [...] lutego 1995 r. niewątpliwie zatem wydana została po upływie tego terminu. Termin ten został jednak z woli ustawodawcy przedłużony do dnia 31 grudnia 1997 r. Na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 kwietnia 1996 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 59, poz. 268) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. otrzymał następujące brzmienie: "Przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi niezwłocznie po utworzeniu Agencji, nie później jednak niż do dnia 31 grudnia 1997 r." Ostatecznie, po kolejnych nowelizacjach ustawowych, przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do nieruchomości, o których mowa w art. 1 i 2 u.g.n.r. zostało dopuszczone do dnia 30 czerwca 2000 r. Mając więc na uwadze wolę ustawodawcy przejawiającą się przedłużaniem terminu uprawniającego Agencję do przejęcia praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 u.g.n.r., tym samym i utrzymywanie możliwości przejęcia przez Agencję mienia, aż do roku 2000, należało uznać ciągłość uprawnień wojewody do wydawania decyzji w trybie art. 17 ust. 1 u.g.n.r. przez okres od 1 stycznia 1992 r. (utworzenia Agencji) do 30 czerwca 2000 r. (art. 28 pkt 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej – Dz. U. Nr 12, poz. 136), w tym i w dniu [...] lutego 1995 r., gdyż sporny termin ustawą z dnia 25 kwietnia 1996 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z trzech lat liczonych od 1 stycznia 1992 r. został przedłużony do 31 grudnia 1997 r. Przekazanie praw Agencji decyzją z dnia [...] lutego 1995 r. mieściło się więc w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.g.n.r.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, iż decyzja z 1995 r. wydana została bez podstawy prawnej, albowiem taką podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Z kolei uchybienie uzasadnienia przez uznanie, że omawiany termin miał charakter instrukcyjny, należało potraktować jako nie mogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Na odparcie zasługują także dwa pozostałe zarzuty, które zdaniem skarżącego miałyby świadczyć o wydaniu decyzji z 1995 r. z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.g.n.r. z przekazania mienia podmiot przekazujący i Agencja sporządzały protokół zdawczo-odbiorczy. Z brzmienia tego przepisu nie można wywieść – jak tego chciał skarżący – że protokół zdawczo - odbiorczy stanowił integralną część decyzji wydawanych w trybie art. 17 u.g.n.r., tym samym i decyzji z 1995 r. Protokół ten nie był elementem składowym ww. decyzji, nie był sporządzany w dniu wydawania decyzji, tylko w momencie faktycznego przekazywania mienia, co zazwyczaj miało miejsce po jakimś czasie od dnia wydania decyzji w trybie art. 17 u.g.n.r.

Nadto argumentacja ta znajduje poparcie w treści decyzji z 1995 r. Z pkt 2 decyzji wynika bowiem, że "faktyczne przekazanie nieruchomości określonych w pkt 1 nastąpi w formie protokołu zdawczo – odbiorczego, zawierającego spis z natury przekazywanych nieruchomości i ich części składowych, sporządzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Pruszkowie. Zatem decyzja z 1995 r. zawierała informację, że z przekazania mienia zostanie sporządzony protokół zdawczo – odbiorczy. Zaś wszelkie uchybienia jakie – zdaniem skarżącego – miały miejsce przy sporządzaniu i podpisywaniu protokołu zdawczo – odbiorczego nr [...], czyli czynności następczej w stosunku do wydania decyzji z 1995 r., nie mogą wpływać na ocenę jej legalność.

W ocenie Sądu I instancji wszystko to przemawia za prawidłowością wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") – oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Radzików reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów postępowania, których uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię oraz brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności:

1. a) rażące naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż wydana decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...] została wydana zgodnie z art. 17 ust. 1 i 19 w związku z art. 13 u.g.n.r. mimo wygaśnięcia prawa do dokonywania czynności prawnej (brak podstawy prawnej), a tym samym utrzymaniem w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego podniesiono, iż Sąd I instancji oparł rozstrzygniecie postępowania na decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011r. nie dokonując należytej analizy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, czym spowodował naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni przepisów prawa uznając za właściwą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia prawa poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej bez podstawy prawnej. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego powtórzono argumentację podnoszoną na wcześniejszym etapie postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując, iż wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację. Prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna winna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Warunek ten jest spełniony, gdy skarga kasacyjna wskazuje konkretne przepisy prawa, wraz z jego jednostkami redakcyjnymi (paragrafy, ustępy, punkty itp.), które zdaniem jej autora zostały naruszone, w taki sposób aby sąd II instancji nie był zmuszony do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Skarga kasacyjna przedstawiona do rozpoznania nie w pełni odpowiada ww. rygorom.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na "naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy". Nie podano jednakże żadnego przepisu, który zdaniem autora skargi kasacyjnej został naruszony.

Natomiast w ramach naruszenia przepisów prawa materialnego – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo uzasadnienie tak określonych podstaw kasacyjnych nie wskazywało, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wskazał, że jednym z elementów decyzji, zawartym w art. 107 k.p.a. jest podstawa prawna orzekania. Zdaniem skarżącego decyzja z dnia [...] lutego 1995 r., nie zawierała takiej podstawy. Z takim zarzutem zgodzić się nie można. Naruszenie tego przepisu miałoby miejsce wówczas gdyby organ w ogóle nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem decyzja, która była przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym wskazywała podstawę prawna. W konsekwencji nie może być mowy w okolicznościach niniejszej sprawy o naruszeniu przepisów postępowania wskazanych przez autora skargi kasacyjnej.

W tych okolicznościach pozostaje do rozważenia czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił trafność rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a zatem czy prawidłowo Sąd ten uznał, za organem administracji, że decyzja z dnia [...] lutego 1995 r., mocą której Wojewoda Warszawski przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości będące w użytkowaniu wieczystym [...] w Boninie nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak zostało wyżej wskazane podstawą prawną rozstrzygnięcia będącego przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym był art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299, ze zm.).

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, iż nieruchomości będące przedmiotem decyzji spełniały przesłanki, o których mowa w art. 1 i 2 tej ustawy. Natomiast analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skargi kasacyjnej oraz odpowiedzi Agencji Nieruchomości Rolnych na skargę kasacyjną prowadzi do wniosku, że spór sprowadza się do oceny czy decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej. Takiej wadliwości upatruje skarżący w wydaniu decyzji po upływie terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydawania. Odpowiedź na to pytanie wiąże się z koniecznością dokonania oceny charakteru terminu, o którym mowa w tym przepisie. Pierwotnie ustawodawca ustalił bowiem, że przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy nastąpi niezwłocznie po utworzeniu Agencji nie później jednaj niż po upływie 2 lat.

Kolejnymi Nowelami termin ten był przedłużany, przy czym ustawa z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (DZ.U. z 1994 r. Nr 1 poz.

3) przedłużyła termin do lat 3 co oznaczało, że termin ten upływał 1 stycznia 1995 r. Kolejna zmiana omawianego terminu została dokonana dopiero ustawą z dnia 25 kwietnia 1996 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 59, poz. 268). Powyższe – co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie oznacza, że w dacie wydawania decyzji będącej przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym, to jest [...] lutego 1995 r. istniała luka czasowa: wyekspirował bowiem termin określony pierwszą z ww. zmian, a nie została jeszcze uchwalona ustawa przedłużająca omawiany termin do 31 grudnia 1997 r. Wbrew jednak zarzutom skarżącego kasacyjnie okoliczność ta nie skutkuje koniecznością stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] lutego 1995 r. została wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę orzekania. Wbrew bowiem twierdzeniom Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że omawiany termin ma charakter instrukcyjny. W doktrynie wskazuje się, że przy rozstrzyganiu wątpliwości co do charakteru terminu należy brać pod uwagę skutek jego upływu. W systemie prawa cywilnego opisuje się, że jeśli skutek polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub niemożności jego realizacji to termin ma charakter materialnoprawny, jeśli natomiast zakreśla granice czasowe do dokonania określonej czynności to ma charakter procesowy.

Dla oceny charakteru omawianego terminu kluczowe znaczenie ma fakt, że przekazanie nieruchomości do Agencji Nieruchomości Skarbu Państwa w żaden sposób nie zmieniło struktury własnościowej takiej nieruchomości. Powyższe wynika m.in. z treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przepis ten stanowił, że Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 (ust. 1). Agencja, obejmując we władanie składniki mienia Skarbu Państwa, wstępuje w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa oraz osób trzecich (ust. 2). A zatem decyzja wydana w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy ma charakter jedynie porządkujący, w oparciu bowiem o jej treść nieruchomości nią objęte zostały przekazane do zasobu Agencji nie stając się jednocześnie jej własnością.

Również art. 12 ust. 3 ustawy wskazuje, że Agencja jedynie dysponuje Zasobem Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa.

Takie stanowisko wyraził również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 maja 2000 r. w sprawie IV CKN 20/00 (Lex 52672), w którym stwierdzono, że "z mocy ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw Skarb Państwa pozostaje właścicielem dysponowanych przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości, a Agencja tylko instytucją powierniczą. Wyjątek stanowią nieruchomości nabyte przez Agencję w celu zapewnienia funkcjonowania Biura Prezesa i oddziałów terenowych".

Ubocznie wskazać należy, że żaden przepis omawianej ustawy nie przewiduje ażeby Agencja (lub inny od Skarbu Państwa podmiot) stawał się z mocy takiej decyzji lub przepisów ustawy właścicielem takiej nieruchomości. Taki zapis wprowadziła dopiero ustawa z dnia z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136), która zmieniła m.in. treść art. 13 ust. 2 ustawy nadając brzmienie: Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Ustawodawca dopiero powyższą zmianą określił skutki nieprzekazania nieruchomości do Agencji w terminie wskazanym w ustawie. Tym samym nadał temu terminowi charakter materialnoprawny.

Konkludując nieprawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że w dniu [...] lutego 1995 r. termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa miał charakter materialnoprawny. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie stanowisko organów administracji co do instrukcyjnego charakteru tego terminu. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym m.in. w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. w sprawie II OSK 2899/12 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl) wydanym w analogicznym stanie faktycznym.

Tym samym nie można uznać za trafny zarzutu skarżącego kasacyjnie, co do tego, że wydanie decyzji dnia [...] lutego 1995 r. po upływie wskazanego terminu skutkuje wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro upływ terminu nie wywołuje żadnych negatywnych skutków prawnych nie można uznać decyzji za wydaną bez postawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa.

Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy, że wprawdzie co do zasady rację ma Sąd wojewódzki twierdząc, że terminy prawa materialnego mogą być z woli ustawodawcy przedłużane (jak też skracane), ale przedłużenie takie jest skuteczne jedynie w sytuacji ciągłości jego zachowania. Skoro termin, pierwotnie przedłużony do 1 stycznia 1995 r. wyekspirował, to kolejne przedłużenie dopiero ustawą z dnia 25 kwietnia 1996 r. bez jednoczesnego zapisu o działaniu ustawy wstecz w zakresie zachowania terminu oznaczałoby, że w okresie luki czasowej (tu: [...] lutego 1995 r.) nie byłoby podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 17 ust. 1 w zw. z art. 13 u.g.n.r.s.p.

Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie upatrując rażącego naruszenia prawa w sporządzeniu protokołu zdawczo – odbiorczego przez osoby nieposiadające stosownego umocowania. Wprawdzie nie można odmówić słuszności zarzutom, że w dacie sporządzania tego protokołu – 27 lutego 1995 r. J.W. nie był umocowany do przeprowadzenia tej czynności (pełnomocnictwo zostało mu udzielone dopiero 6 marca 1995 r. jednakże okoliczność ta nie rzutuje ta prawidłowość decyzji z dnia [...] lutego 1995 r. Ani bowiem z treści decyzji, ani z treści protokołu zdawczo – odbiorczego, ani wreszcie przepisów ustawy nie wynika aby protokół ten stanowił integralną część decyzji. Protokół zdawczo – odbiorczy był czynnością następczą, co wynika z treści art. 19 ust. 1 tej ustawy.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie albowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia nie narusza prawa.

W konsekwencji – działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.