Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 671/18 oddalił skargę C. W. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 sierpnia 2018 r. nr SKO Gd/2366/18 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Burmistrz Skarszew decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r. ustalił na wniosek Ł. W. (dalej jako inwestor) warunki zabudowy dla rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na warsztat mechaniki samochodowej wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W decyzji tej określono, że wjazd na działkę odbywać się będzie z drogi gminnej (dz. nr [...]) za pośrednictwem działki nr [...] z notarialnie ustanowioną służebnością przejazdu.
Decyzja ta została zmieniona na wniosek inwestora decyzją organu z dnia 31 sierpnia 2014 r., nr 52/1/2014 poprzez określenie, że wjazd na działkę z drogi gminnej odbywać się będzie za pośrednictwem działki nr [...], obr. [...] i nr [...], obr. [...] z notarialnie ustanowioną służebnością przejazdu. Wskutek wniosku skarżącego SKO stwierdziło jej nieważność decyzją z dnia 22 maja 2018 r., znak SKO Gd/4241/16.
Burmistrz kolejną decyzją z dnia 16 listopada 2015 r., nr 52/2/2014 zmienił warunki dojazdu do przedmiotowej działki wskazując, że będzie się odbywał z drogi wojewódzkiej za pośrednictwem działki nr [...], będącej własnością skarżącego i działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], będącej współwłasnością inwestora i F. W. SKO decyzją z dnia 9 listopada 2016 r., znak SKO Gd/759/16 uchyliło powyższą decyzję wskazując, że organ nie powinien wskazywać przejazdu przez działkę nr [...] bez zgody i wiedzy jej właściciela.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego SKO decyzją z dnia 22 maja 2018 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 25 sierpnia 2014 r.
Wcześniej SKO uzyskało z Urzędu Miasta uproszczoną informację z rejestru gruntów oraz mapę z zaznaczonymi dojazdami, które były przedmiotem rozważań w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Wynika z niej, że działka nr [...] uległa podziałowi na działki: nr [...] będącą własnością P. P., nr [...] będącą własnością Gminy [...], nr [...] będącej własnością J. P. i nr [...] będącą współwłasnością inwestora i F. W. Organ uznał zatem, że kwestionowana decyzja ostateczna nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.). W szczególności działka, na której realizowana ma być inwestycja posiadać będzie dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] poprzez notarialnie ustanowioną służebność, gdyż taki warunek zawarto w pkt 3a decyzji. Na gruncie art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wyraził jednocześnie pogląd, że wystarczające jest, aby warunek ten został spełniony przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Na wniosek skarżącego SKO powtórnie rozpoznało sprawę i decyzją z dnia 22 sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie podtrzymując, że do nieruchomości objętej warunkami zabudowy przewidziano dostęp do drogi gminnej poprzez działkę nr [...] z notarialnie ustanowioną służebnością przejazdu i dostęp taki spełnia wymóg pośredniego dostępu do drogi publicznej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Organ podtrzymał też stanowisko, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności, lecz jest przesłanką wznowienia postępowania.
Rozpoznając wniesioną przez skarżącego od tej decyzji skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy był brak oczywistości przy rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wobec występujących w orzecznictwie odmiennych interpretacji tych przepisów.
Wyjaśnił zatem, że znane są wyroki, w których przyjmowano, że dostęp do drogi publicznej zarówno faktyczny, jak i prawny, musi być zapewniony już w dacie orzekania o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2249/13, LEX nr 1796151; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 348/17, LEX nr 2339897; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Kr 1087/12, LEX nr 1342967). Jednak, jak stwierdził, wiele sądów administracyjnych prezentowało stanowisko odmienne, zgodnie z którym nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2209/13; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2040/11; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1880/10).
Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji zgodził się z Kolegium, że nie można w takiej sytuacji przyjąć, że organ w sposób rażący naruszył prawo, wybierając jedną z możliwych interpretacji przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu sam fakt, że takie wątpliwości w orzecznictwie występowały świadczy już o braku jednoznaczności przepisu, a wątpliwości interpretacyjne znajdujące wyraz w niejednolitym orzecznictwie w tym zakresie powodują, że brak jest podstaw do zarzucenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy wady rażącego naruszenia prawa z powodu określenia dostępu do drogi publicznej - gminnej (działka nr [...]) poprzez działkę nr [...], z której inwestor będzie korzystał na podstawie ustanowionej służebności przejazdu, nawet jeśli w dacie decyzji służebność ta jeszcze nie istniała.
Nie sposób zatem, w ocenie Sądu, jednoznacznie stwierdzić, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Odnosząc się do drugiej z podniesionych kwestii Sąd wskazał, że w kwestionowanej decyzji prawidłowo oznaczono stronę wskazując wnioskodawcę, na rzecz którego ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Natomiast kwestia nieustalenia następców prawnych jednego ze zmarłych jeszcze przed wszczęciem postępowania współwłaścicieli działki sąsiadującej z działką zainwestowaną mogłaby być rozpatrywana w postępowaniu wznowieniowym lub sądowym gdyby z odpowiednimi środkami prawnymi wystąpiły osoby do tego uprawnione, a więc takie które mając status strony zostały bez własnej winy pozbawione udziału w konkretnym postępowaniu. Tymczasem, do takiej kategorii podmiotów skarżący nie należy.
Z tych powodów Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.).
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości.
Podniósł w niej zarzuty:
- 1. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że treść przepisów nie daje podstaw do sformułowania definicji dostępu nieruchomości do drogi publicznej, co znajdować ma potwierdzenie w (rzekomo) wielkiej liczbie odmiennych stanowisk interpretacyjnych w orzecznictwie, odnoszących się do tego samego zagadnienia;
- 2. naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.) mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie ww. przepisów w sytuacji gdy organu obu instancji całkowicie zaniechały badania wystąpienia przesłanki (wynikającej z przepisów prawa materialnego, o których mowa w pkt 1) do wydania decyzji o warunkach zabudowy (co stanowi rażące naruszenie prawa). Sąd I instancji winien uchylić decyzję stwierdzając zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, o których mowa w pkt 1, jak i przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Na podstawie powyższych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, wywołanego wniesioną skargą. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Kwestia wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. była już przedmiotem analiz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. "W wyroku z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 844/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. Skoro zatem już istniejący budynek posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej, to na etapie podejmowania decyzji o warunkach zabudowy przebudowy/rozbudowy istniejącego budynku nie ma wystarczających podstaw do zakwestionowania tego dostępu. Rozstrzyganie zaś sporu w omawianej kwestii nie należy do kompetencji organów rozpatrujących sprawę ustalenia warunków zabudowy."
Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie przyznaje, że inwestorzy wykorzystują do dojazdu na swoją działkę drogę, do której nie posiadają tytułu prawnego oraz zgody właściciela działki po której przebiega. Oznacza to, że inwestorzy mają faktyczny dostęp do drogi publicznej, chociaż nie jest on uregulowany prawnie Nie jest natomiast rolą organów administracji oraz sądu administracyjnego rozstrzyganie sporów między skarżącym kasacyjnie a inwestorami, związanych z wykorzystywaniem należącej do skarżącego kasacyjnie nieruchomości, to jest wykorzystywaniem jej jako dojazd do drogi publicznej.
Z decyzji o warunkach zabudowy powinno wynikać w jaki sposób zapewniony jest lub będzie dostęp do drogi publicznej. W tym kontekście dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2802/19, LEX nr 2865107).
Zatem dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie najszerzej. Może to być dostęp pośredni w przypadku, gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To bowiem na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2199/13, LEX nr 2089926 oraz wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 370/15, LEX nr 2190810).
Zatem wskazanie w decyzji ustalającej warunki zabudowy, że wjazd na działkę odbywać się będzie z drogi gminnej (dz. nr [...]) za pośrednictwem działki nr [...] z notarialnie ustanowioną służebnością przejazdu nie narusza prawa, nawet jeżeli w chwili wydania decyzji służebność taka nie była jeszcze ustanowiona. Także późniejsza zmiana w zakresie dostępu do drogi publicznej nie oznacza niewypełnienia warunku, pod jakim została wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 990/18, LEX nr 2648430). Oczywiście rację ma również Sąd pierwszej instancji, że znane są w orzecznictwie odmienne poglądy zgodnie, z którymi już na etapie decyzji ustalającej warunki zabudowy dostęp do drogi publicznej nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tzn. musi to być taki dostęp, który gwarantuje samemu wnioskodawcy skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną lub wykorzystywanie danego terenu w celu skomunikowania się z drogą publiczną.
W sytuacji gdy wnioskodawca domagający się ustalenia warunków zabudowy nie miałby tytułu prawnego do działki lub jej fragmentu stanowiącego połączenie terenu planowanej inwestycji z drogą publiczną, to wówczas warunkiem uznania, że ww. przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. została spełniona byłoby ustanowienie już na etapie ustalania warunków zabudowy służebności drogowej lub zrealizowanie drogi wewnętrznej, do korzystania z której wnioskodawca miałby określony tytuł prawny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1444/16, LEX nr 2494058 oraz wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2850/12, LEX nr 1481924).
Wypada także zauważyć, iż aktualnie w orzecznictwie sądowym powszechnie akceptowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (por: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91; wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., II GSK 1206/11; wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Test nieważności decyzji rozpoczyna ocena oczywistości naruszenia prawa. Oczywistość ta polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa - w drodze wykładni prawa - z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji.
Natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21), uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. W rażącym naruszeniu prawa nie chodzi zatem o sposób przeprowadzenia wykładni prawa i ewentualne błędy w tym zakresie ale o jasne i niedwuznaczne przekroczenie prawa. Stąd zasadnie przyjął Sąd I instancji, że w sytuacji rozbieżności co do wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art..2 pkt 14 u.p.z.p. w zakresie rozumienia pojęcia dostępu do drogi publicznej, brak jest możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.