Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2301/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 621/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia 12 maja 2008 r. J. K. zwrócił się do Starosty [...] o zalegalizowanie dokonanej przez niego nadbudowy i wyrażenie zgody na dokończenie robót prowadzonych przy budynku mieszkalnym o wymiarach 6,3 m x 4,2 m od strony północno-zachodniej, powstałej w wyniku samowolnej rozbudowy tego budynku, na działce nr ew. 713 w W..

Wnioskodawca stwierdził, iż w oparciu o dokonane zgłoszenie wykonał w sierpniu 2006 r. z betonu taras rekreacyjny, posiadający ściany z cegły o wysokości 0,9 m, przylegający do jego budynku. Później zostały podwyższone ściany tarasu a następnie nakryto powstałe pomieszczenie dachem, zaś w powstałym pomieszczeniu, posiadającym wymiary zewnętrzne 6,0 m x 4,6 m, zostały wbudowane okna oraz drzwi balkonowe.

Starosta w piśmie z dnia 15 maja 2008 r. przekazał wniosek Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. Przeprowadzone zostały w dniu 3 czerwca 2008 r., oględziny, z których sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. Upoważnieni przedstawiciele PINB stwierdzili, iż na działce zlokalizowany jest parterowy murowany budynek mieszkalny o wymiarach 10,0 m x 13,7 m, posiadający dach dwuspadowy, kryty blachą, częściowo podpiwniczony, który został zlokalizowany w odległości 5,1 m od granicy z działką nr ew. [...]. Budynek został rozbudowany o część o wymiarach 6,3 m x 4,2 m. Cześć rozbudowana parterowa, niepodpiwniczona wykonana została z cegły ceramicznej pełnej z dachem jednospadowym krytym blachą ze spadkiem połaci w kierunku północnym. Wewnątrz części rozbudowanej wykonana była posadzka betonowa. Ściana zachodnia i północna oraz strop zostały ocieplone styropianem o grubości 10 cm.

W tej części została osadzona stolarka okienna i drzwiowa. W części rozbudowanej nie wykonano tynków wewnętrznych i zewnętrznych oraz instalacji elektrycznej. Inwestor oświadczył, że taras wykonał w dniu 26 czerwca 2006 r. na podstawie zgłoszenia dokonanego do Starostwa Powiatowego. Następnie w październiku 2006 r. podwyższył istniejące ściany tarasu do wysokości 0,9 m i nakrył powstałą część dachem z płyty warstwowej, zaś w 2007 r. pokrył dach blachą. Na powyższe roboty budowlane związane z rozbudową obiektu inwestor nie okazał dokumentów uprawniających do ich rozpoczęcia.

W opisanym stanie faktycznym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego od strony północno-zachodniej o część o wymiarach 6,30 m x 4,20 m oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2008 r. dokumentów określonych w przepisie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Organ wyjaśnił, że inwestor w dniu 26 czerwca 2006 r. dokonał zgłoszenia dotyczącego wykonania tarasu rekreacyjnego wraz z załącznikami w postaci mapy podstawowego zagospodarowania terenu, na której zaznaczono lokalizację tarasu. Taras ten, jak wynika ze zgłoszenia, miał posiadać betonowe fundamenty, posadzkę z terakoty lub gresu, ścianę balustradową z cegły pełnej oraz schody betonowe prowadzące na taras z powierzchni działki. Organ podkreślił, że na pozostałe wykonane roboty budowlane inwestor nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia na budowę, stąd konieczne było wszczęcie postępowania legalizacyjnego w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

W piśmie z dnia 26 września 2008 r. inwestor został wezwany przez PINB do uzupełnienia stwierdzonych braków w przedłożonej w dniu 24 września 2008 r. dokumentacji. Zobowiązany przy piśmie z dnia 22 października 2008 r. załączył wymagane dokumenty, wobec czego organ pierwszej instancji uznał, że inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku.

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, PINB nałożył na inwestora (będącego jednocześnie właścicielem nieruchomości) opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 złotych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 grudnia 2008 r. utrzymał powyższe postanowienie w mocy.

Wobec otrzymanej informacji dotyczącej braku uiszczenia powyższej opłaty legalizacyjnej (pismo Wojewody z dnia 29 grudnia 2008 r.), organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2009 r. nakazał inwestorowi rozbiórkę części wskazanego budynku mieszkalnego, powstałej w wyniku samowolnej rozbudowy tego budynku.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie złożył inwestor wnosząc o jej uchylenie.

W toku postępowania odwoławczego II instancji ustalił, że inwestor wystąpił do Wojewody o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej. Mając na uwadze to, że w tym przedmiocie prowadzone było postępowanie przez właściwe organy administracji oraz sądy administracyjne, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 23 listopada 2009 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 50 000 zł.

Po uzyskaniu informacji, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1221/12, oddalił skargę kasacyjną inwestora od wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1945/11, oddalającego jego skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2011 r., uchylającą w całości decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2010 r. o odmowie umorzenia opłaty legalizacyjnej oraz umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. podjął zawieszone postępowanie odwoławcze.

W decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. organ odwoławczy podzielił zasadniczo argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, co do tego, że wobec niespełnienia przez odwołującego się w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zasadnym było wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Jednakże, jak podkreślił organ, rozbiórce mogą podlegać jedynie roboty budowlane wykonane w warunkach samowoli budowlanej, stąd też organ odwoławczy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i orzekł co do istoty sprawy poprzez sprecyzowanie nakazanego obowiązku, to jest nakazał rozbiórkę samowolnie zrealizowanej części omawianego budynku mieszkalnego, z pozostawieniem tarasu i ścian tarasu o wysokości przewidzianej w dokonanym do właściwego organu zgłoszeniu z dnia 26 czerwca 2006 r.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w rozpoznawanym odwołaniu organ drugiej instancji wskazał, że sytuacja finansowa czy zdrowotna skarżącego nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył J. K., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji strona zarzucił rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), wskutek przekroczenia przez organy orzekające w sprawie granic uznania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że złożył wszystkie wymagane do legalizacji dokumenty, w tym zwłaszcza 4 egzemplarze projektu budowlanego, a rozbudowa jego domu była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz spełniała wymogi sztuki budowlanej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 621/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zebrały w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, zaś dokonana przez te organy ocena zgromadzonych dowodów nie nosi cech dowolności. Organy administracji obu instancji spełniły wymogi określone w art. 7, 77 § 1, 78 i 80 K.p.a., zaś organ odwoławczy również wymogi z art. 136 K.p.a.

Sąd wskazał, że w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). W myśl art. 48 ust. 1 tej ustawy właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W świetle ustępu 2 tego artykułu w przypadku gdy budowa, o której mowa w ustępie pierwszym:

1. 1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
2. a. ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo
3. b. ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
4. 2. nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W postanowieniu tym, jak wynika z ustępu 3 artykułu 48 ww. ustawy, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1. 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Przepisy art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wymagają złożenia m.in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 tego artykułu.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w latach 2006-2007 skarżący wykonał roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, wobec ustalenia, że przedmiotowa inwestycja nie narusza zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadnie organ pierwszej instancji wszczął procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane i postanowieniem z dnia 6 czerwca 2008 r., na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia, w terminie do 30 grudnia 2013 r., dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy, to jest:

1. – zaświadczenia właściwego organu o zgodności prowadzonych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. – czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego;
3. – oświadczenia skarżącego o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skarżący, co jest bezsporne, złożył wszystkie wskazane wyżej dokumenty, co dało podstawę organowi nadzoru budowlanego do podjęcia kolejnego etapu postępowania naprawczego, jakim było nałożenie na inwestora (będącego jednocześnie właścicielem nieruchomości opłaty legalizacyjną w wysokości 50 000 złotych. Wydane w tym przedmiocie postanowienie z dnia [...] października 2008 r., zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 czerwca 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 66/09, odrzucił skargę na powyższe postanowienie organu drugiej instancji.

Nie budzi również wątpliwości, że skarżący nie uiścił opisanej opłaty, co dałoby organom nadzoru budowlanego podstawę do podjęcia dalszych czynności służących legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.

W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego obu instancji obowiązane były, w myśl powołanych przepisów, do orzeczenia nakazu rozbiórki. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 ustawy Prawo budowlane, nie zawiera bowiem norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 ww. ustawy, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki (wyrok WSA w Opolu z dnia 22 listopada 2012 r., II SA/Op 271/12). Zarzuty podniesione w skardze nie mogą mieć więc wpływu na wynik sprawy.

Sąd nie dopatrzył się również w sprawie naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada w istocie wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniósł J. K. podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 K.p.a. i art. 80 K.p.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaskarżone rozstrzygnięcie jest krzywdzące i nie do przyjęcia dla niego jako strony postępowania. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że jeżeli doszło do zrealizowania obiektu to nie powinno się stosować art. 48 ustawy Prawo budowlane lecz art. 59 tej ustawy. Nie można bowiem w takiej sytuacji przyjmować, że działanie inwestora stanowi samowolę budowlaną jako taką. Działania organów nadzoru budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa. Rozbiórkę, na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji powinien poprzedzać cały szereg czynności dowodowych, tak by nie naruszać ani praw inwestora ani praw osób trzecich. W niniejszej sprawie okoliczności tej nie można pominąć.

Zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu organy administracji działają a podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 K.p.a.). bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie można wydać nakazu rozbiórki. Ewentualny nakaz rozbiórki podjęty na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane jest sankcją najdalej idącą i rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Stąd też nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie jest do końca jasny i jednoznaczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Analiza akt sprawy wskazuje, że w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla wydania rozstrzygnięcia. Podstawą prawną wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego był art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 j.t. ze zm.). Przepis ten stanowi, że w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej wydaje się decyzję nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego. Nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie uiścił opłaty legalizacyjnej. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. W konsekwencji stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 K.p.a. i art. 80 K.p.a.

Postępowanie legalizacyjne prowadzone było na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego uznał, że spełnione zostały przesłanki do legalizacji samowolnie zrealizowanej części obiektu budowlanego i ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Jeśli w ocenie skarżącego kasacyjnie postępowanie legalizacyjne nie powinno być prowadzone w trybie art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane, to skarżący kasacyjnie miał możliwość kwestionowania prawidłowości tego postępowania poprzez zaskarżenie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie to przysługuje środek odwoławczy w postaci zażalenia oraz skarga do sądu administracyjnego. W niniejszym postępowaniu dokonywanie oceny zasadności prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 i art. 49 ww. ustawy jest niemożliwe. Decyzja nakazująca rozbiórkę podlega odrębnemu zaskarżeniu i sąd administracyjny może badać prawidłowość wydania tylko tej decyzji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.