Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2016 r. sygn. II SA/Gl 1099/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A.S.-N.na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz nakazu wykonania określonych robót budowlanych.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
A.S.-N.pismem z dnia 20 listopada 2012 r. złożyła zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz osadnika ścieków położonych na działce nr [...] w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. G. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania ww. obiektu z powodu wybudowania go z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ ustalił, że oceniana budowa była realizowana na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L.z dnia [...] maja 1994 r. Z przedłożonej przez wnioskodawczynię dokumentacji przy wniosku o zawiadomieniu o zakończeniu budowy jednocześnie wynikało, że budynek mieszkalny został rozbudowany w stronę granicy wschodniej bez uzyskania wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 roku utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. II SA/Gl 1310/13 oddalił skargę A.S.-N. na powyższą decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach.
Pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego.
W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 10 lutego 2015 r. stwierdzono, że działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wolnostojącym, jednorodzinnym, podpiwniczonym, piętrowym oraz drewnianą szopą i wiatą. Budynek mieszkalny wykonany jest w technologii murowanej, ściany ocieplono styropianem. Dach w konstrukcji drewnianej, dwuspadowy, kryty dachówką zakładkową, betonową. Stolarka okienna z PCV. Drzwi drewniane. Budynek jest wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną. Dla budowy prowadzony jest dziennik budowy z pierwszym wpisem z dnia 30 marca 1994 r., ostatni wpis został dokonany w dniu 16 czerwca 2012 r. Roboty budowlane nie zostały zakończone. Do wykonania zostały balustrady oraz wykończenie łazienki na piętrze i okładzina na płytach balkonowych. Budynek ma wymiary 10,46 m x 12,54 m x 5,17-11,5 m i jest usytuowany następująco: od ogrodzenia od strony wschodniej - 5,35 m, od ogrodzenia od ulicy ks.
Popiełuszki - 5,82 m, od ogrodzenia od strony wschodniej do wiatrołapu - 2,59 m. Stwierdzone istotne odstąpienie od projektu dotyczyło rozbudowy budynku mieszkalnego od strony zachodniej polegającej na dobudowie wiatrołapu o wymiarach: 2,65 m x 4,40 m x 4,37 m, zmiany układu schodów zewnętrznych, a także podwyższenia budynku o około 1,20 m.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T.G. postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji oraz oceny wykonanych robót budowlanych. W dniu 8 czerwca 2015 r. A.S.-N.przedłożyła inwentaryzację budynku mieszkalnego.
W dniu 29 czerwca 2015 roku organ przeprowadził uzupełniające oględziny, w wyniku których ustalił, że odległość pomiędzy sąsiednim budynkiem a budynkiem kontrolowanym wynosi 5,99 m. Sporządzono szkic orientacyjny wymiarów budynku. W trakcie oględzin stwierdzono także brak wentylacji nawiewnej w garażu oraz to, że nawiew do kominka opalanego drewnem nie jest wyprowadzony na zewnątrz budynku. Wentylacji nie wykonano również w pomieszczeniu gospodarczym, przechodnim do kotłowni. Stwierdzono, że przedłożona przez inwestora inwentaryzacja odzwierciedla stan budynku w części dotyczącej elewacji budynku i dachu, wentylacji i kominów. Inwestor zobowiązała się do dnia 3 lipca 2015 r. do przedłożenia poprawionej inwentaryzacji wraz z ekspertyzą.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A.S.-N.sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] oraz wykonanie robót budowlanych polegających na przesunięciu ściany (bez okien) wiatrołapu i piwnicy do odległości 3 m od granicy z działką nr [...], wyprowadzenie wentylacji nawiewnej do kominka z pomieszczenia garażu na zewnątrz budynku z materiału niepalnego lub obudowanego materiałem niepalnym, wykonanie wentylacji nawiewnej do pomieszczenia kotłowni o powierzchni co najmniej 200 cm3, wykonanie wentylacji nawiewnej i wywiewnej w garażu i pomieszczeniach gospodarczych - w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania wskazanych robót budowlanych, natomiast uchylił decyzję w części odnoszącej się do terminu wykonania wskazanych obowiązków, wyznaczając nowy termin na dzień 30 maja 2016 r. Organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy uznał, iż doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i wykonania budynku w sposób niezgody z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Prawidłowo również ocenił naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, które wymagały nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem w trybie określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.).
Organ wyjaśnił, że wzniesiony wraz z budynkiem wiatrołap nie był przewidziany w dokumentacji projektowej, w tym w szczególności w projekcie zagospodarowania terenu, a tym samym jego realizacja stanowiła odstępstwo od projektu budowlanego. Na skutek jego wybudowania doszło do zmiany parametrów technicznych budynku oraz zmian w zakresie projektu zagospodarowania terenu przez przybliżenie budynku w miejscu usytuowania przedmiotowego wiatrołapu na odległość 2,6 m od granicy działki w sytuacji, w której projekt budowlany i pozwolenie na budowy wyznaczały tą odległość na 3 m, zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Nie można w tym przypadku zastosować przepisu dopuszczającego usytuowanie budynku ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m (§ 12 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia), ponieważ szerokość przedmiotowej działki wynosi 20 m.
Oddalając skargę A.S.-N.na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia w sprawie wstrzymania prowadzenie robót budowlanych, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Ustalony stan faktyczny sprawy w ocenie Sądu I instancji odpowiada stanowi określonemu w hipotezie powyższej normy prawnej. W trakcie realizacji inwestycji doszło bowiem do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, na co wyraźnie wskazują dowody zgromadzone w trakcie postępowania, a co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. II SA/Gl 1310/13, orzekając w sprawie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W tym stanie rzeczy, skoro budowa nie została jeszcze zakończona, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wstrzymanie postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, a następnie podjęcie działań określonych w z art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy – Prawo budowlane.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie znajdują one uzasadnienia. W szczególności skarżąca nie wykazała, że jakieś "normy cieplne" oraz wymogi związane z podniesieniem standardu energetycznego budynku uzasadniają istotne odstępstwa od projektu budowlanego bądź od warunków technicznych obowiązujących inwestora. Normy dotyczące usytuowania budynku mają charakter wiążący, z możliwością odstępowania od nich, ale tylko na zasadach i w przypadkach określonych w przepisach. Dotyczy to także normy zamieszczonej w art. 9 Prawa budowlanego, która w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, przy czym po uzyskaniu wymaganej tym przepisem zgody i to nie na etapie postępowania naprawczego, ale przed uzyskaniem pozwolenia budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A.S.-N.zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w niniejsze spawie nastąpiło istotne odstąpienie od projektu budowlanego, które wymaga projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania robót polegających na przesunięciu ściany (bez okien) wiatrołapu i piwnicy do odległości 3 m od granicy z działką o nr [...]
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające między innymi na: braku wyczerpującego rozważenia zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie skarżąca ma obowiązek wykonać dokumentację zamienną i przesunąć ścianę o niecałą grubość ściany w sytuacji, gdy doszło jedynie do docieplenia ściany; nieprawidłowej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pominięcie faktu, że pomiarów w okresie obowiązywania prawa budowlanego z 1974 r. dokonywał kierownik budowy, a nie wykwalifikowany geodeta; pominięcie ciężaru, jaki został nałożony na stronę powodujący niewymiernie wysokie koszty do przesunięcia ściany zaledwie o kilka centymetrów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że brak jest w sprawie podstaw do sporządzania "planu zamiennego" oraz konieczności przesuwania ściany o 0,4 m. Taka różnica, jak podała skarżąca, może wynikać z błędów pomiarowych, do których Sąd nie odniósł się. Konieczność przesuwania ścian i to zaledwie o "0,4 cm" wiąże się z wielkimi kosztami. Odległość ta nie pociąga za sobą negatywnych konsekwencji zarówno dla funkcjonowania obiektu i nie stanowi zagrożenia dla nieruchomości sąsiedniej. Strona podkreśliła, że z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego interes społeczny i słuszny interes obywateli są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów. Nakaz przesunięcia ściany o jej grubość godzi w interes strony, a nawet w interes społeczny i jest z nim sprzeczny.
Skarżąca zauważyła, że w niniejszej sprawie doszło do pominięcia faktu, iż pomiarów w okresie obowiązywania prawa budowlanego z 1974 roku dokonywał kierownik budowy, a nie wykwalifikowany geodeta. Zatem mogło dojść do pewnych błędów pomiarowych, które są "nieistotne".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Jako niewadliwe należy bowiem uznać ustalenia wskazujące na wystąpienie w sprawie istotnych odstępstw względem zatwierdzonego projektu budowlanego, które wymagały od inwestora sporządzenia oraz przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dokonane w toku budowy budynku zmiany, a w części – wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego należącego do skarżącej do stanu zgodnego z prawem. W tym ostatnim zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega, by kwestionowany obowiązek dotyczący przesunięcia ściany wiatrołapu i podpiwniczenia do odległości 3 m od granicy z działką nr 779/72 został określony w sposób wadliwy. Formułując zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca nie wskazała, by w sprawie nie znajdował zastosowania § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie podniosła również zarzutu naruszenia § 9 ust. 4 cyt. rozporządzenia, toteż dokonane przez organy nadzoru budowlanego ustalenia odnoszące się do niespełniania odległości od granicy działki (w odniesieniu do wiatrołapu i podpiwniczenia) muszą być traktowane jako niewadliwe, skoro podstawę ich przyjęcia stanowiła treść protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 10 lutego 2015 r. Wspierała je również treść inwentaryzacji budynku autorstwa Bohdana Jabłońskiego z czerwca 2015 r., z której wynika, że wiatrołap został wybudowany w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki.
Wskazanie jako naruszonych przez Sąd I instancji wyłącznie przepisów postępowania wyjaśniającego regulujących sposób przeprowadzania dowodów oraz oceniania, czy dana okoliczność została udowodniona nie stwarza podstawy do skontrolowania, czy określone szczegółowe ustalenia jakie względem stanu technicznego obiektu budowlanego przyjął organ nadzoru budowlanego są prawidłowe, albowiem kryterium prawnym determinującym tę ocenę w tym przypadku pozostają szczegółowe normy prawa budowlanego.
Kontrolowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołuje się do abstrakcyjnie określonej kategorii zachowania "odległości 3 m od granicy działki", co powoduje, że ewentualne zastrzeżenia odnośnie do metod pomiaru tejże odległości będą mogły zostać rozważone na kolejnym etapie postępowania, na którym stwierdzeniu będzie podlegać to, czy inwestor zastosował się do nałożonego na niego obowiązku zapewnienia, by odległość spornej części budynku mieszkalnego do granicy działki spełniała warunek z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że określając zakres obowiązków, jakie powinny zostać nałożone na inwestora w trybie wynikającym z art. 51 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego uwzględnia obiektywny stan rzeczy, w tym rzeczywiste odległości budynku stanowiącego przedmiot postępowania od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej. Z tego względu przyczyny jakie doprowadziły do zbliżenia budynku do granicy działki, czy też koszty usunięcia stanu niezgodności z prawem zaistniałego posadowienia budynku nie mogą stanowić przesłanek kierunkowych wydania decyzji, o której mowa w art. 51 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Niewątpliwie, zgodzić się należy ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną odnośnie do tego, że w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założeniem, iż interes indywidualny strony powinien ustępować interesowi społecznemu.
Interesy te powinny podlegać wyważeniu, co jednakże nie oznacza, że opieranie się na zasadzie, iż interesowi społecznemu nie powinno się nadawać bezwzględnego prymatu nad interesem strony może doprowadzić do akceptacji stanu niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, w szczególności warunkami technicznymi, jakim powinno odpowiadać usytuowanie budynków tylko z tego względu, że w subiektywnym przekonaniu właściciela budynku stan ten nawet jeżeli formalnie nie odpowiada nakazom i wymaganiom prawa, to nie stanowi istotnej uciążliwości i nie pociąga zagrożenia dla obiektów zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Takie jednoznaczne zapatrywanie wyraziła wnosząca skargę kasacyjna, wobec czego jego nieakceptacja przez Wojewódzki Sąd Administracyjny znajdująca swój wyraz w oddaleniu skargi decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 września 2015 r. nie może być odczytywana jako równoważna naruszeniu któregoś z przepisów powołanych w skardze kasacyjnej jako jej podstawa.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.