Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 15 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1873/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] w P. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2014 r. nr [...] dotyczącą przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] w dniu [...] marca 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia znajdującego się w kompleksie zabudowy administracyjno-usługowej, przy Al. J. [...]. Organ ustalił, że w skarżąca w marcu 2012 r. zmieniła sposób użytkowania spornego części obiektu budowlanego (pomieszczenie będące drukarnią przekształciła na serwerownię) bez wymaganego zgłoszenia. W tych okolicznościach faktycznych, postanowieniem z [...] maja 2013 r., na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) wstrzymał użytkowanie pomieszczenia serwerowni i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 tej ustawy. [...] nie wywiązała się z tych obowiązków, w związku z tym, organ I instancji decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia dawnej drukarni przekształconego samowolnie na serwerownię.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zmiana funkcji drukarni na serwerownię zwiększyła emisję hałasu i spalin, a zatem wypełniała znamiona zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] września 2013 r., podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 108 § 3 k.p.a. i stwierdził, ze w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd I instancji podkreślił, że nie każda zmiana funkcji obiektu budowlanego oznacza automatycznie zmianę jego sposobu użytkowania. Innymi słowy, zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że działanie serwerowni spowodowało zwiększenie emisji hałasu i spalin i w związku z tym nastąpiła zmiana co najmniej warunków zdrowotnych i ochrony środowiska, nie przedstawiając jednak żadnych dowodów na poparcie tego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że sporne pomieszczenia były dotychczas wykorzystywane na drukarnię, która również emitowała hałas i oddziaływała na otoczenie.
[...] w P. z siedzibą w W., wnioskiem z 14 lipca 2015 r. zwróciła się do Sądu I instancji o uzupełnienie wyroku z 15 maja 2015 r. przez zamieszczenie w nim rozstrzygnięcia o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] maja 2013 r. o wstrzymaniu użytkowania spornego pomieszczenia. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że to postanowienie zostało wydane w granicach sprawy zakończonej zaskarżoną (i uchyloną przez Sąd) decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2014 r. dotyczącą przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1873/14 odmówił uzupełnienia wyroku z 15 maja 2015 r. [...] w P. z siedzibą w W. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1873/14 w pkt I skargą kasacyjną, wnosząc o jego zmianę w zaskarżonej części przez uchylenie: decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2014 r. nr [...], decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] września 2013 r. oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] maja 2013 r. a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- a) art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane przez nieprawidłowe przyjęcie, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] maja 2013 r. o wstrzymaniu użytkowania spornego obiektu nie narusza prawa i jednoczesne przyjęcie, że zaskarżona decyzja o zmianie sposobu użytkowania tego obiektu została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.,
- b) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] maja 2013 r. w sytuacji gdy w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2014 r., niezbędne dla jego załatwienia było usuniecie z obrotu prawnego także tego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W szczególności podkreśliła, że postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części o którym mowa w art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest niezaskarżalne, w związku z tym zrzuty pod jego adresem powinny zostać podniesione w sprawie dotyczącej decyzji o przywróceniu sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 tej ustawy. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji, prawidłowo stwierdził, że organy budowlane w ogóle nie przeprowadziły postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz nie dostrzegł, że postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. o wstrzymaniu użytkowania tego obiektu w związku z zarzucaną zmianą przeznaczenia, naruszało art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. [...] powołując się na liczne orzecznictwo i poglądy doktryny dodała, że art. 135 p.p.s.a. nakazuje sądowi administracyjnemu zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki prawne w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych w granicach samej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia.
Ten przepis ma stanowić gwarancję realizacji funkcji kontroli legalności działalności administracji publicznej i zapobiegać sytuacji, gdy mimo przeprowadzenia kontroli w obrocie prawnym pozostałyby rozstrzygnięcia niezgodne z prawem. Zakres kontroli sądowej zakreślają zatem granice sprawy, a nie zarzuty skargi.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uwzględnione i dlatego skarga została oddalona.
Skarżący zarzucił, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą określone w art. 135 p.p.s.a. przesłanki uzasadniające uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] maja 2013 r. o wstrzymaniu użytkowania spornego pomieszczenia, ponieważ zostało ono wydane w granicach sprawy zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2014 r., która została uchylona przez Sąd zaskarżonym wyrokiem.
Odnosząc się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać na charakter środka procesowego określonego w art. 135 p.p.s.a. i zasadności lub konieczności jego zastosowania w określonych sprawach. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W związku z powyższym sąd może nie tylko wyeliminować (uchylić lub stwierdzić nieważność) zaskarżoną decyzję (postanowienie), ale także rozstrzygnięcia organu I instancji, a także inne akty podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Jak wynika z treści przepisu jedynym kryterium jego zastosowania jest "końcowe załatwienie sprawy". W praktyce dotyczy to najczęściej sytuacji, gdy wszystkie rozstrzygnięcia wydane w granicach sprawy są dotknięte wadą nieważności, gdy postępowanie w określonych przyczyn jest bezprzedmiotowe lub gdy doszło do kwalifikowanych naruszeń procesowych, które powinny skutkować powrotem sprawy do I instancji, czyli z powodu ekonomiki postępowania.
Przede wszystkim jednak zastosowanie art. 135 p.p.s.a. powinno być podyktowane koniecznością ostatecznego rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy, a zatem dotyczyć sytuacji, gdy pozostawienie w obrocie prawnym określonych aktów administracyjnych utrudni bądź wręcz uniemożliwi szybkie i sprawne zakończenie postępowania przed organem administracji publicznej.
W kontekście powyższego powstaje wątpliwość, czy eliminacja z obrotu prawnego innych (oprócz zaskarżonego) aktów administracyjnych jest obowiązkiem czy tylko uprawnieniem sądu administracyjnego, a w konsekwencji, czy jego niezastosowanie może być podstawą skutecznego zarzutu kasacyjnego przed NSA. Odpowiadając na to pytanie należy przede wszystkim przyjąć, że co do zasady zastosowanie tego przepisu uzależnione jest od swobodnej oceny sądu, który samodzielnie ocenia, czy do końcowego załatwienia sprawy wystarczające jest uchylenie zaskarżonej decyzji, czy też poprzedzających go (wcześniejszych) aktów administracyjnych. Teoretycznie nie można wykluczyć, że zastosowanie art. 135 p.p.s.a. jest w istocie konieczne. Zasadą jednak pozostaje uznanie sądu. W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (wyrok NSA z 12 sierpnia 2015 r., sygn.. akt II FSK 3619/14).
Ponadto wskazuje się, że przepis art. 135 p.p.s.a. zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy pozwalające na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem, wobec czego nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 1979/15).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że dotyczy ona w istocie problemu eliminacji postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. Warunkiem wydania postanowienia jest zatem uprzednie ustalenie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, w toku postępowania administracyjnego, że bez wymaganego zgłoszenia doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Dlatego niezbędne jest w pierwszej kolejności wykazanie, jaki był przewidziany i dopuszczalny sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i jaki jest obecny sposób użytkowania.
W przypadku zaś niewykonania w terminie obowiązków określonych w postanowieniu organu nadzoru budowlanego, organ ten nakazuje w drodze decyzji przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. A zatem to decyzja organu nadzoru budowlanego rozstrzyga ostatecznie kwestie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a nie postanowienie wydawane w oparciu o art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślić w tym miejscu należy, że postanowienie to ma charakter tymczasowy i służy wstrzymaniu ewentualnej niezgodności ustalonego stanu faktycznego z prawem w celu zabezpieczenia dóbr prawnie chronionych, w tym zabezpieczenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Przede wszystkim natomiast postanowienie to nie ma charakteru samodzielnego aktu administracyjnego rozstrzygającego sprawę zmiany sposobu użytkowania i nie służy na nie zażalenie w administracyjnym toku instancji.
Zgodnie natomiast z art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Skoro zarzuty w odniesieniu do postanowienia rozstrzygane są w administracyjnym toku instancji odwoławczej od decyzji organu I instancji to decyzja ostateczna również ostatecznie załatwia sprawę zasadności i legalności postanowienia. W rezultacie eliminacja z obrotu prawnego takich decyzji ostatecznie niweczy byt prawny tymczasowego postanowienia wydanego przed właściwym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że organy nie ustaliły dostatecznie, że zmiana funkcji pomieszczenia (z drukarni na serwerownię) zmienia warunki ochrony środowiska oraz wielkość lub nakład obciążeń, a więc, że doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy budowlane rozpatrując sprawę ponownie powinny jednoznacznie ustalić, czy funkcjonowanie serwerowni zmienia warunki zdrowotne, środowiska, wielkości lub układ obciążeń, mając na uwadze, że w spornym obiekcie istniała dotychczas drukarnia.
Wobec powyższego, w przypadku ustalenia, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] będzie mógł zakończyć postępowanie bez konieczności eliminacji postanowienia z [...] maja 2013 r., w procesowo przewidziany sposób. Sporne postanowienie utraciło bowiem swój samodzielny byt w dacie wydania decyzji w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia dawnej drukarni przekształconego samowolnie na serwerownię, ostatecznie zaś w dacie uprawomocnienia się pkt I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z 15 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1873/14, czyli dacie wydania niniejszego wyroku NSA.
Z powyższego wynika, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie są zasadne.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.