Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 lutego 2019r., sygn. akt II SA/Bd 1215/18, oddalił skargę A.C. (dalej: "Skarżący") na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie choroby zawodowej.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., po rozpatrzeniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u Skarżącego, nie stwierdził przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy – przewlekłego uszkodzenia łąkotki u osób wykonujących pracę w pozycji kucznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wydając rozstrzygnięcie, oparł się na orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. i Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dr. med. [...], Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, a także na opinii uzupełniającej Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dr. med. [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz ocenie narażenia zawodowego dotyczącej skarżącego w okresie zatrudnienie w zakładzie Wody Mineralne O. L.B. w D. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny narażenia zawodowego, przesłuchał dostępnych świadków wskazanych przez stronę i zgromadził dowody pozwalające wyjaśnić warunki pracy Skarżącego. Organ wskazał, że z akt Państwowej Inspekcji Pracy i uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w B. wynika, że Skarżący nie wykonywał pracy niewskazanej w jego stanie zdrowia, a skierowanie do prac niezgodnych ze wskazaniami lekarskimi odbywało się sporadycznie. Organ podkreślił, że podstawą wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej było niebudzące wątpliwości orzeczenie lekarskie wydane przez uprawniony podmiot na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego.
Po rozpoznaniu wniesionej przez Skarżącego skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że aby możliwe było stwierdzenie przez uprawnione organy choroby zawodowej, konieczne jest aby choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych została rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia oraz została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.
Sąd wskazał, że organy wydające decyzje oraz Sąd dokonujący ich kontroli związane są treścią orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnione jednostki medyczne, co do kwestii stwierdzenia choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia, gdyż organy te nie mogą czynić ustaleń zmierzających do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Organ może wystąpić jedynie do lekarza, który wydał orzeczenie o dodatkowe jego uzasadnienie, bądź wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację albo podjąć czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.
Sąd zwrócił uwagę, że uzupełnione orzeczenia lekarskie wskazały, że zgłaszane przez Skarżącego dolegliwości z dużym prawdopodobieństwem są wynikiem urazu, w związku z czym nie można stwierdzić wystąpienia choroby zawodowej. Zaznaczył przy tym, że argumentacja orzeczeń jest spójna, logiczna i nie budzi zastrzeżeń. Sąd podkreślił, że dochodzenie epidemiologiczne nie potwierdziło konieczności wykonywania przez Skarżącego w okresie jego zatrudnienia czynności zawodowych wymagających długotrwałego przyjmowania pozycji klęczącej lub kucznej, która stwarzałaby ryzyko uszkodzenia łąkotek. Odnotował przy tym, że Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów podważających merytoryczną treść wydanych orzeczeń lekarskich.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 108, z późn. zm.), dalej: "k.p.", w zw. z art. 2352 k.p. w zw. z poz. 19.3 Załącznika Wykazu Chorób do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869, z późn. zm.) poprzez uznanie, że decydujące znaczenie dla sprawy ma orzeczenie Instytutów Medycyny Pracy, w sytuacji, w której co prawda instytuty dostarczają wiedzy specjalistycznej, lecz wiedza ta nie stanowi wyłącznie przesłanki wydania decyzji administracyjnej przez Wojewódzki Inspektorat Sanitarny, gdyż samo domniemanie związku przyczynowego między stwierdzoną chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie jest wystarczającą podstawą stwierdzenia choroby zawodowej;
- 2) art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez nieprawidłową ocenę i wadliwą kontrolę ustalonego stanu faktycznego sprawy w zakresie stwierdzenia, że organy administracyjne obu instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący zebrały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz ustaliły w sposób niewadliwy, że względem Skarżącego nie można stwierdzić choroby zawodowej, gdyż nie zaszła jedna z przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej, gdy organ administracyjny nie jest związany opinią biegłych, a na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, w związku z czym organ odwoławczy powinien uwzględnić dokumentację Państwowej Inspekcji Pracy posiadającej walor dokumentów urzędowych, co w rezultacie doprowadziło do niedostrzeżenia nieprawidłowego i niezgodnego działania organów administracyjnych.
Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podniósł, że Sąd pominął, że przepisy dotyczące wiadomości specjalnych – opinii biegłych nie są wyłącznymi przepisami w zakresie oceny dowodowej. Zaznaczył, że organ nie jest związany opinią biegłych i ciąży na nim obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W ocenie Skarżącego samo domniemanie związku przyczynowego między stwierdzoną chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie jest wystarczającą podstawą stwierdzenia choroby zawodowej. Skarżący stwierdził, że Sąd ograniczył się do stwierdzenia obowiązywania przepisów i pominął okoliczności i dowody obalających poprawność rozstrzygnięcia medycznego w szerokim aspekcie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny przeprowadzonego przez organy postępowania.
Zgodnie z treścią art. 2351 k.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Jednocześnie stosownie do postanowień art. 2352 k.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. W myśl § 8 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (ust. 1).
Jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (ust. 2).
Z brzemienia przytoczonych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że ani organ, ani sąd nie mają możliwości prowadzenia postępowania dowodowego w kierunku odmiennym od wynikającego z orzeczenia lekarskiego i mogą jedynie żądać jego uzupełnienia. W przypadku, gdy orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem, organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej, nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich wydawanych przez uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki orzecznicze, ani też dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. W razie ustalenia przez właściwego lekarza, że rodzaj rozpoznanej u pracownika choroby mieści się w wykazie, a pracownik świadczył pracę w warunkach narażenia zawodowego, tak lekarz, jak i organy inspekcji sanitarnej obowiązane są uznać takie schorzenie za chorobę zawodową.
Domniemanie to upada, jeżeli zebrany materiał dowodowy pozwala, bezspornie, albo z wysokim prawdopodobieństwem wykluczyć taki związek przyczynowo-skutkowy, to znaczy wskazać inną, niż zawodowa etiologię choroby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn.. akt II OSK 221/18). Weryfikacja orzeczenia lekarskiego możliwa jest, jeżeli jest ono niejasne, budzi zastrzeżenia i nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019r., sygn. akt II OSK 2878/17). W przypadku braku przeciwdowodów, które mogłyby podważyć te orzeczenia, brak jest podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia pracownika kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2210/18).
Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił dowodów, które podważyłyby stanowisko zawarte w wydanych w sprawie orzeczeniach lekarskich. Orzeczenia te były spójne, logicznie uzasadnione i jednoznacznie wskazywały na brak związku dolegliwości zgłaszanych przez Skarżącego z wykonywaną przez niego pracą. Tym samym brak było podstaw do dokonania weryfikacji wydanych orzeczeń lekarskich, które były wiążące tak dla organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji. W konsekwencji powyższego brak jest podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wydając zaskarżony wyrok, naruszył przepisy art. art. 2351 w zw. z art. 2352 k.p. oraz art. 1 w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.
Rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone uzasadnienie spełnia stawiane powołanym przepisem wymagania. Zawiera bowiem stan faktyczny sprawy, przytoczenie zgłoszonych zarzutów i stanowisko strony przeciwnej. Uzasadnienie to wskazuje także podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie jak w ustalonym stanie faktycznym sprawy należało zastosować obowiązujące przepisy. Zatem poddaje się kontroli instancyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.