Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2318/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1847/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ł. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu.

Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., nr 122, poz. 851 z późn. zm., dalej: "u.P.I.S.") oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "T." określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a także nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tym wyrobem. Ponadto organ administracji publicznej nadał powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że rozstrzygnięcie to zostało wydane w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "T." określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych tzw. dopalaczy oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Mając na uwadze te względy oraz bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi zasadne było również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Ł. Ż., wskazując, że pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...] października 2010 r. rażąco narusza prawo. W niniejszej sprawie zastosowania nie powinien znajdować art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, ale strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Sanitarny nie ma statusu ministra, wobec czego od wydanej przez niego decyzji przysługuje odwołanie, a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia 16 czerwca 2016 r. Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a u.P.I.S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 2 października 2010 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 2 października 2010 r. doręczono decyzję z dnia 2 października 2010 r. do punktów handlowych należących do skarżącego. Po stwierdzeniu obecności w tych sklepach produktów kolekcjonerskich, których dotyczyła powyższa decyzja, pobrano próbki kwestionowanych wyrobów, zdeponowano je i nakazano wstrzymanie funkcjonowania tych obiektów. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2417/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił argumenty Głównego Inspektora Sanitarnego co do zasadności i legalności decyzji z dnia [...] października 2010 r. Niemniej w powołanym wyroku wskazano, że protokoły badania produktów pobranych ze sklepów skarżącego nie są kompletne.

Z dokumentów tych nie wynika, czy poza określonymi przez organ administracji publicznej substancjami znajdują się w nich także inne związki chemiczne negatywnie wpływające na zdrowie człowieka. Konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne próbek produktów zabezpieczonych w sklepach skarżącego, analizę substancji zawartych w tych produktach i ich wpływ na życie i zdrowie ludzkie. Główny Inspektor Sanitarny stwierdził następnie, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. dotyczyła produktu o nazwie "T." i wyrobów do niego podobnych. Są to wyroby zawierające środki psychoaktywne, oddziaływujące na układ nerwowy człowieka i wywołujące pobudzenie. O wspomnianym podobieństwie przesądzają właściwości psychoaktywne, składniki, sposób i cel użycia, a także miejsce, gdzie wyroby te można nabyć. Znaczna liczba produktów, których dotyczyła decyzja z dnia [...] października 2010 r., miała formę kapsułek lub tabletek, typową dla produktów przeznaczonych dla spożycia przez ludzi.

Ich pozostawienie w obrocie stwarzało realne zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego, co potwierdzała informacja Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej. Zatrucia dopalaczami związane były z gwałtownie rosnącą liczbą punktów sprzedaży substancji o działaniu psychoaktywnym. Przedmiotem decyzji z dnia [...] października 2010 r. były produkty mogące mieć wpływ na zdrowie ludzi. Ocena naruszenia przez takie wyroby wymagań higienicznych i zdrowotnych następuje w wyniku kontroli lub autonomicznie przez organ uprawniony do wydania decyzji z art. 27 u.P.I.S. Przepis ten dotyczy realnej groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ poczynił, opierając się w szczególności na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej spowodowanej zatruciem "dopalaczami", liczbie osób hospitalizowanych z przyczyny zażycia tych środków, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia "dopalaczy", dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów.

Informację taką przekazał również Minister Zdrowia pismem z dnia 1 października 2010 r., co dodatkowo uzasadniało podjęcie działań prawnych. W celu wykonania wytycznych sformułowanych w wyroku z dnia [...] marca 2012 r. Główny Inspektor Sanitarny zlecił wyspecjalizowanej jednostce, Narodowemu Instytutowi Leków, przeprowadzenie badań laboratoryjnych produktów pobranych ze sklepów należących do skarżącego. Wyniki badań jednoznacznie wskazują na działanie psychoaktywne substancji obecnych w badanych produktach, wobec czego mogły one stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Niektóre z wykrytych substancji stanowiły narkotyki w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r. Większość pozostałych związków chemicznych była natomiast uznana w Unii Europejskiej za "dopalacze". Organ administracji publicznej szczegółowo omówił każdą z tych substancji, konkludując, że skład produktów oferowanych przez skarżącego wskazywał na ich psychoaktywne działanie, charakterystyczne dla narkotyków.

Niebezpieczeństwo ich używania wiązało się nie tylko z ich działaniem jak narkotyków, lecz także z faktu, że jako "dopalacze" zawierają możliwe domieszki i zanieczyszczenia, niosąc za sobą wielokrotnie większe niebezpieczeństwo niż narkotyki. Fakt ten ogranicza możliwość udzielenia pomocy lekarskiej w przypadku zatrucia ze względu na nieznajomość składu zażytego wyrobu i braku procedur, w wyniku których skład mógł być określony. Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego stwarzanie bezpośredniego zagrożenia zostało w niniejszej decyzji udowodnione i szczegółowo omówione.

Należy także mieć na uwadze, że niektóre z wyżej wymienionych substancji, zidentyfikowanych we wskazanych produktach, są obecnie wpisane do wykazu środków odurzających i substancji psychotropowych stanowiących załączniki do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2016 r., poz. 224). Nie budzi więc wątpliwości stwarzanie przez nie bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. Organ administracji publicznej podkreślił, że aktualnie "dopalacze" kwalifikowane są jako tzw. środki zastępcze, których wprowadzanie do obrotu jest zabronione. Nawet gdyby produkty zatrzymane w sklepie należącym do skarżącego nie zawierały narkotyków, a jedynie środki zastępcze, to uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. lub stwierdzenie jej nieważności nie znajdowałoby uzasadnienia. Zmiana stanu prawnego spowodowała bowiem, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. ma nieodwracalny skutek prawny.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Ł. Ż., zarzucając Generalnemu Inspektorowi Sanitarnemu naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, wadliwe uzasadnienie decyzji i w konsekwencji nieuzasadnione zastosowanie art. 27 ust. 2 u.P.I.S. przez przyjęcie, że zatrzymane środki powodowały stan zagrożenia życia i zdrowia człowieka. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie wykonał prawidłowo zaleceń zawartych w wyroku z 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2417/11, gdyż nie ustalił jednoznacznie, jakie substancje i w jakich ilościach znajdowały się w zatrzymanych produktach, koncentrując się wyłącznie na analizie poszczególnych substancji, a nie produktów jako takich. Stwierdzenie, że dany produkt narusza wymagania higieniczne i zdrowotne nie jest możliwe bez ustalenia pełnego składu wyrobu. Nie wystarcza także ustalenie, że dany produkt zawiera substancję o działaniu psychoaktywnym bez podania chociażby przybliżonego stężenia danej substancji, a także w oparciu o niefachowe badania, dokumenty w języku obcym i informacje ze stron internetowych. Za niedopuszczalne należy uznać przebadanie po jednej próbce każdego zatrzymanego produktu, gdyż ich skład jest zmienny. Badania próbek przeprowadzone w 2012 r. nie są wiarygodne, ponieważ nie zostały poprzedzone badaniem biegłego na okoliczność, czy po okresie dwóch lat od pobrania próbek, nie nastąpiła zmiana ich składu, np. ze względu na warunki w jakich były przechowywane.

Ł. Ż. dodał, że w części produktów stwierdzono obecność waliny, która nie został poddana badaniom. Zaskarżona decyzja dotyczy poza tym pięciu produktów, w których składzie nie stwierdzono obecności środków psychoaktywnych. W innych środkach stwierdzono z kolei obecność kofeiny, która jest szeroko dostępna w obrocie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ł. Ż. W uzasadnieniu sąd I instancji zgodził się częściowo ze skarżącym, wskazując, że niektóre wyroby nie zawierają substancji psychoaktywnych. Nie wpływa to jednak na poprawność kontrolowanych rozstrzygnięć. W decyzji z dnia [...] października 2010 r. wycofano bowiem z obrotu wyrób o nazwie "T." oraz wszelkie podobne wyroby, stanowiące bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się na wyniki badań i opinie o tych środkach, podnosząc, że zawierają one substancje psychoaktywne, bezpośrednio zagrażające zdrowiu lub życiu człowieka. Wśród wymienionych w decyzji wyrobów znalazły się także takie produkty, co do których nie stwierdzono jednoznacznie, że stanowią bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia człowieka. Bezzasadnie zatem zakwalifikowano te środki jako objęte decyzją o wycofaniu z obrotu.

Uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż w świetle art. 27 ust. 1 i ust. 2 u.P.I.S. oraz sentencji decyzji z dnia [...] października 2010 r. zakresem zakazu wprowadzania do obrotu są objęte tylko te środki, w odniesieniu do których udowodniono, że stanowią bezpośrednio zagrożenie życia i zdrowia. Sąd I instancji uznał za bezzasadny zarzut skarżącego, zgodnie z którym konieczne było ustalenie stężenia występujących w nich środków psychoaktywnych. Bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia człowieka stwarza bowiem sama obecność w tych wyrobach środków mających działanie psychoaktywne. Efekty działania tych środków na organizm człowieka nie zależą wyłącznie od ich stężenia w sprzedawanych produktach, lecz zażytej dawki wyrobu.

Sąd I instancji zauważył też, że w produktach zawierających walinę stwierdzono także obecność substancji psychoaktywnych, które powodują w szczególności psychozy, stany niepokoju, omamy, przyśpieszenie czynności serca, wahania ciśnienia krwi, zawroty głowy, zaburzenia percepcji. Powyższe ustalenie organów jest wystarczające do przyjęcia, że środki te są podobne do wyrobu "T.", stanowiąc bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia człowieka. W innym produkcie stwierdzono z kolei występowanie substancji odurzających również stwarzających takie zagrożenie, choć produkt ten nie zawiera substancji psychoaktywnych. Brak też podstaw do przyjęcia, że środki, w których stwierdzono obecność kofeiny nie mogą być uznane za "dopalacze" z tego tylko powodu, że jest to substancja "szeroko dostępna". Przedawkowanie kofeiny jest bowiem niebezpieczne dla życia i zdrowia. Poza tym produkty te zawierają także inne związki chemiczne o działaniu psychoaktywnym.

Zdaniem sądu I instancji nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń i ocen co do tego, że omawiane środki zawierają związki psychoaktywne. Narodowy Instytut Leków jest jednostką wyspecjalizowaną w badaniu tego typu substancji. Organ II instancji wyczerpująco odniósł się do tych badań i na tej podstawie ustalił skład chemiczny rozważanych wyrobów, skutki ich spożycia i wpływ na życie i zdrowie ludzi. W uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji posłużył się także "Kartami charakterystyk substancji zidentyfikowanych w dopalaczach", sporządzonymi przez Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji, i raportem Instytutu Medycyny Wsi im. W. C. w L. Wbrew stanowisku skarżącego dopuszczalne było powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji literatury zagranicznej oraz przywołanie konkretnych stron internetowych zawierających informacje o poszczególnych substancjach zawartych w spornych produktach.

W związku z tym nie można przypisać organowi zarzutu naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego i nienależytego ustalenia okoliczności sprawy. Z tych samych powodów nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Sąd I instancji nie uwzględnił też zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy przekonująco wyjaśnił powody uznania zatrzymanych wyrobów za środki podobne do produktu "T.".

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Ł. Ż., zarzucając sądowi I instancji:

1. I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania:
2. 1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) polegające na przyjęciu, że "w świetle wspomnianego art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy i sentencji tej decyzji, zakresem określonego w tej decyzji zakazu wprowadzenia do obrotu są objęte wyłącznie te środki, co do których udowodniono, że stanowią bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Prowadzi to do wniosku, że poza zakresem decyzji znalazły się cztery wcześniej wspomniane, wymienione w uzasadnieniu decyzji wyroby, sprzedawane w sklepie skarżącego" w sytuacji, w której na stronie 17 uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. wskazano, że zakres przedmiotowy decyzji – wobec sformułowania "T. oraz wszystkie podobne wyroby" – należy ustalać w oparciu o uzasadnienie decyzji, wobec czego brak podstaw dla przyjęcia w niniejszej sprawie, że powyższe wyroby pozostawały poza zakresem decyzji;
3. 2. art. 153 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że zakwalifikowanie środków jako objętych decyzją o wycofaniu z obrotu, co do których nie stwierdzono jednoznacznie, że stanowią bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia jakkolwiek było bezzasadne, to stanowi uchybienie, które nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji w której na stronie 27 uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. wskazano, że "brak szkodliwości substancji zawartych w ww. produktach skutkować będzie uchyleniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy zindywidualizowanych produktów" – wobec czego tego rodzaju ustalenie skutkować powinno częściowym uchyleniem zaskarżonej decyzji.
4. 3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji publicznej:
5. a. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na dowolnym uznaniu, że produkty znajdujące się w placówkach skarżącego kasacyjnie stanowić mogły naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych (przy braku wskazania tych wymagań), który to stan spowodował bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, w sytuacji w której w toku postępowania nie ustalono pełnego składu poszczególnych wyrobów (lub choćby stężenia opisanych w treści uzasadnienia substancji) oraz nie dokonano oceny ewentualnego wpływu tych wyrobów na zdrowie lub życie ludzkie, ograniczając w tym zakresie ustalenia faktyczne wyłącznie do opisu działania substancji wyliczonych na stronie 13 uzasadnienia decyzji, bez wskazania w jakim stężeniu znajdowały się one w wyrobach i jakie dawki tych substancji wywierają wpływ na organizm ludzki, a w szczególności wycofaniu z obrotu wyrobów: S. S., V., M. B. H. a. I., H. H. a. I., wobec stwierdzenia w ich składzie substancji o nazwie Walina, która nie została poddana ocenie Głównego Inspepktora Sanitarnego w treści uzasadnienia decyzji; D., G. D., K., W. O., S. wobec stwierdzenia w ich składzie braku jakichkolwiek substancji psychoaktywnych; L., L. U., E., U. U., S., P. C., B., I., F., N. P., ze względu na stwierdzenie w ich składzie kofeiny, faktem powszechnie znanym jest szeroka dostępność w obrocie tej substancji, wobec czego brak podstaw do wnioskowania, iż każdy wyrób zawierający kofeinę, już z tego faktu stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego;
6. b. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na poddaniu analizie przez Narodowy Instytut Leków wyłącznie po jednej próbce danego wyrobu, w sytuacji w której w ocenie organu i skarżącego podstawową cechą "dopalaczy" jest ich niejednorodność – te same dopalacze mogą mieć odmienny skład (strona 14 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), dodatkowo na każdym protokole badań Narodowego Instytutu Leków wyraźnie wskazano, że "wyniki badań i orzeczenie odnoszą się wyłącznie do badanych próbek", wobec czego zasadnym było poddanie analizie większej liczby próbek tych wyrobów;
7. c. art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że nastąpiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, co spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, w sytuacji w której tego rodzaju ustalenie wymaga wiedzy specjalnej, a nie zostało oparte na opinii biegłego, a na własnej ocenie właściwości substancji (a nie wyrobów, gdyż ich pełnego składu nie ustalono), w dodatku opartej na materiałach, które nie zostały udostępnione skarżącemu kasacyjnie, w dużej mierze są materiałami w innym języku niż język postępowania, nadto w ocenie skarżącego kasacyjnie mają wątpliwą moc dowodową ze względu na brak fachowości, jak np. portale internetowe, przy czym powołane w treści uzasadnienia decyzji adresy internetowe są adresami ogólnymi serwisów internetowych (a nie konkretnych opracowań czy artykułów), co w ogóle uniemożliwia odnalezienie materiałów, które były podstawą ustaleń objętych uzasadnieniem decyzji;
8. d. art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. polegające na braku ustalenia warunków w jakich przechowywane były próbki wyrobów podanych późniejszej analizie przez Narodowy Instytut Leków, w sytuacji, w której od momentu ich pobrania do momentu zakończenia ich analizy upłynął okres ponad 2 lat, a wyroby były wyrobami o zróżnicowanym charakterze wymagającym zapewne odmiennych warunków przechowania dla zachowania ich pierwotnego składu;
9. e. art. 8, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., do czego nie odniósł się w żadnej mierze sąd I instancji, polegające na powołaniu w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wielu materiałów, które nie zostały udostępnione skarżącemu kasacyjnie, gdyż nie znajdowały się w aktach sprawy w dniu, w którym akta zostały udostępnione pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie, po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania w sprawie i wezwaniu go w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Gdyby Skarżący mógł spodziewać się wydania decyzji w oparciu o informacje zaczerpnięte z Internetu (np. gdyby znajdowały się one w aktach w formie wydruku) z pewnością złożył by wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w tym zakresie.
10. II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię:
11. 1. art. 27 ust. 1 u.P.I.S. polegające na uznaniu, że w decyzji nie ma konieczności wskazywania konkretnych wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz sposobu ich naruszenia, które zostało stwierdzone przez organ administracji publicznej;
12. 2. art. 27 ust. 2 u.P.I.S. polegające na uznaniu, że dopuszczalne jest orzeczenie w przedmiocie wycofania z obrotu wyrobów z pominięciem ustalenia ich pełnego składu i stężenia poszczególnych substancji wchodzących w ich skład oraz ustalenia wpływu tych wyrobów na życie i zdrowie ludzkie – ze wskazaniem ilości wyrobu, którego spożycie może rodzić ewentualnie niebezpieczeństwo oraz dokładnych skutków spożycia wyrobu z uwzględnieniem ilości, w szczególności z odniesieniem do ilości wyrobu w opakowaniu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Ł. Ż. powtórzył zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie w całości i obciążenie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy. Sąd I instancji odniósł się do wszystkim zarzutów skargi, a także do ewentualnych błędów w ustalonym stanie faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się wystąpienia przesłanek nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną.

Ł. Ż. zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez niejasne określenie wyrobów, do których odnosi się zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2010 r. Argument ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Decyzja z dnia [...] października 2010 r. dotyczy wycofania z obrotu na terenie całego kraju wyrobów o nazwie "T." oraz wszystkich podobnych wyrobów, mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Trzeba zatem zauważyć, że rozstrzygnięcie wymienia imiennie tylko jeden wyrób ("T."), w pozostałym zakresie poprzestając na rodzajowym wskazaniu wyrobów. Do tej ostatniej grupy zaliczają się produkty podobne do wyrobu "T.". Kluczowe znaczenie ma więc określenie kryterium, według którego określa się to podobieństwo. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko organu administracji publicznej i sądu I instancji, w świetle którego wyrobami podobnymi w rozumieniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. są środki psychoaktywne lub odurzające bezpośrednio zagrażające życiu lub zdrowiu ludzi.

Na podstawie tego kryterium można precyzyjnie określić, które z wyrobów sprzedawanych w sklepach należących do skarżącego kasacyjnie zostały wycofane z obrotu. Tym samym należy przyjąć, że produkty, które nie zawierają środków psychoaktywnych lub odurzających bezpośrednio zagrażających życiu lub zdrowiu mogą być zbywane klientom.

Wniosek wiąże się z kolejnym zarzutem skarżącego kasacyjnie, w świetle którego sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. przez akceptację bezzasadnego objęcia zaskarżoną decyzją i decyzją ją poprzedzającą także tych wyrobów, które nie stwarzają bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Stanowisko to jest nietrafne. Odwołując się do powyższego kryterium, należy przyjąć, że jeżeli dany wyrób nie zawiera środków psychoaktywnych lub odurzających powodujących powstanie wspomnianego zagrożenia, to nie jest on podobny do wyrobu "T.", a zatem nie dotyczy go decyzja z dnia [...] października 2010 r. Wbrew zatem wywodom Ł. Ż. rozstrzygnięcie to nie skutkuje wycofaniem z obrotu produktów bezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi.

Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto sądowi I instancji naruszenie "art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.", co należy odczytać jako art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez niedostrzeżenie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez organ administracji publicznej. Ł. Ż. wywodzi, że uchybienie tym przepisom polegało na dowolnym uznaniu wyrobów oferowanych w jego sklepach za produkty niespełniające wymagań higienicznych i zdrowotnych. Pogląd ten okazał się nieprzekonujący. Organ administracji publicznej pozyskał bowiem na potrzeby niniejszego postępowania opinię Narodowego Instytutu Leków co do obecności środków psychoaktywnych w omawianych wyrobach oraz właściwości tych środków. Trzeba przy tym podkreślić, że Narodowy Instytut Leków jest wyspecjalizowaną jednostką organizacyjną, zajmującą się prowadzeniem takich badań. Wniosek ten potwierdza fakt, że Narodowy Instytut Leków został wymieniony w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 listopada 2015 r. w sprawie wykazu podmiotów uprawnionych do przeprowadzania badań mających na celu ustalenie, czy dany produkt jest środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną (Dz. U. poz. 2018). Organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny nie może zatem kwestionować opinii tej jednostki w zakresie wiedzy specjalnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające było wskazanie, że środki psychoaktywne lub odurzające znajdowały się w określonych wyrobach, co stwarzało już dostateczne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi. Ustawodawca nie wymaga na tle art. 27 u.P.I.S. drobiazgowego wyznaczenia stężenia poszczególnych czynników szkodzących. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie w razie wystąpienia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, rozumianego jako ryzyko naruszenia tych dóbr. Nietrafnie przy tym skarżący kasacyjnie wywodzi, że produkty zawierające kofeinę powinny być uznane za nienaruszające wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Po pierwsze opinia Narodowego Instytut Leków jest w tym zakresie wiążąca, gdyż dotyczy wiedzy specjalnej. Po drugie nawet substancje, które powszechnie uważane są za nieszkodliwe, mogą w wyniku przedawkowania spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Skoro Narodowy Instytut Leków zakwalifikował wyroby zawierające kofeinę jako potencjalnie niebezpieczne, Główny Inspektor Sanitarny był zobligowany do uznania tego stwierdzenia.

Z opisanych wyżej względów na aprobatę nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zbadanie przez Narodowy Instytut Leków wyłącznie jednej próbki danego wyrobu. Zakładając bowiem profesjonalizm tej wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej, potwierdzony powszechnie wiążącym rozporządzeniem z dnia 27 listopada 2015 r., należy uznać, że takie badanie było poprawne. Konkluzji tej nie podważa częściowo zmienny skład wyrobów oraz klauzula na protokołach Narodowego Instytutu Leków, zgodnie z którą wyniki badania i orzeczenie odnoszą się wyłącznie do badanych próbek. Celem opracowań przygotowanych przez wymieniony Instytut nie była bowiem gruntowana analiza składu chemicznego całego asortymentu sklepów należących do skarżącego kasacyjnie, lecz jedynie ustalenia, czy wśród tych wyrobów znajdują się produkty zawierające niebezpieczne środki psychoaktywne.

Pozytywny wynik tego badania wystarczał w ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego i sądu I instancji do stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, co Naczelny Sąd Administracyjny również podziela.

Niesłuszny okazał się również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niezbadanie warunków, w jakich próbki wyrobów oferowanych przez skarżącego kasacyjnie były przechowywane. Zarówno Główny Inspektor Sanitarny, jak i Narodowy Instytut Leków są wyspecjalizowanymi jednostkami organizacyjnymi, co pozwala założyć, że prawidłowo zorganizowały one proces przechowania i badania pobranych próbek. Skarżący nie wykazał natomiast w prywatnej ekspertyzie, by substancje chemiczne, których występowanie stwierdzono w rozważanych wyrobach, ulegały degradacji lub przekształceniom. Wobec tego referowany zarzut okazał się bezpodstawny i nie mógł skutecznie podważyć wniosków płynących z opinii Narodowego Instytutu Leków.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 8, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. przez powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wielu materiałów, które nie zostały udostępnione skarżącemu kasacyjnie, ponieważ nie znajdowały się w aktach sprawy, gdy pełnomocnik Ł. Ż. udał się do siedziby organu administracji publicznej w celu skorzystania z uprawnienia z art. 10 § 1 k.p.a. Twierdzenie to należy uznać za nieprzekonujące. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miała opinia wystawiona przez Narodowy Instytut Leków. Ł. Ż. wskazywał w toku postępowania, że miał dostęp do powyższego dokumentu. Tymczasem materiały, które rzekomo nie zostały mu udostępnione, a były powołane w zaskarżonej decyzji, stanowią w rzeczywistości streszczenie wniosków wymienionej opinii. Bezzasadne są zatem wywody dotyczące braku możliwości zapoznania się z tymi opracowaniami lub uwagi o ich niemerytorycznym charakterze.

Trzeba podkreślić, że opinia Narodowego Instytutu Leków została wydana organowi administracji publicznej w dniu 14 grudnia 2012 r. Skarżący kasacyjnie miał zatem ok. 5 lat na rozważenie tej opinii i przedstawienie własnej ekspertyzy prywatnej, lecz nie skorzystał z tej możliwości.

Za bezzasadny trzeba uznać także zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 u.P.I.S. przez uznanie, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu nie musi wskazywać konkretnych wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz sposobu ich naruszenia. Powołany przepis należy rozumieć w ten sposób, że wymagania higieniczne i zdrowotne powinny mieć charakter obiektywny, możliwy do zweryfikowania. Naruszenie tych wymagań sanitarnych lub zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania przez adresatów normy prawnej wymagań higienicznych i zdrowotnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 194/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedochowanie tego obowiązku skutkuje konkretyzacją stosunku prawnego między organem administracji publicznej a niepodporządkowanym organowi adresatem normy, a więc zaistnieniem konkretnej sprawy administracyjnej.

Ta z kolei rozstrzygana jest w drodze decyzji. Akt wydany na podstawie art. 27 ust. 1 u.P.I.S. powinien z kolei wskazywać naruszenia, które w ocenie organu inspekcji sanitarnej uzasadniały wydanie odpowiedniego nakazu. W rozpatrywanej sprawie ani Główny Inspektor Sanitarny, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wywodzi, że decyzja z art. 27 ust. 1 u.P.I.S. ma charakter dowolny, jak zdaje się twierdzić Ł. Ż. Analizując treść zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, należy stwierdzić, że naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych zostały wystarczająco sprecyzowane. Zwłaszcza w decyzji z dnia [...] października 2016 r. dokładnie przedstawiono źródła zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.

Na aprobatę nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 u.P.I.S. przez uznanie, że możliwe jest wycofanie wyrobu z obrotu bez wskazania jego pełnego składu i stężenia poszczególnych substancji oraz ustalenia wpływu tych wyrobów na życie i zdrowie ludzi. Żadne z tych kryteriów nie zostało wyraźnie wymienione w art. 27 ust. 2 u.P.I.S. Przeciwnie, ustawodawca odwołuje się w tym przepisie do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych bezpośrednio zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi. Jest to zatem jedyna przesłanka merytoryczna, którą powinien kierować się organ administracji publicznej przy wydawaniu decyzji o wycofaniu wyrobu z obrotu. Uregulowanie to zmierza bowiem do ochrony ludzi przed czynnikami szkodliwymi dla ich życia lub zdrowia. Ze względu na funkcję prewencyjną art. 27 ust. 2 u.P.I.S. nie jest konieczne analizowanie składu chemicznego wyrobu jako całości i identyfikowanie poszczególnych substancji czynnych składających się na dany produkt.

Do zastosowania powołanego przepisu wystarczające jest ustalenie występowania choćby jednego środka szkodzącego w wyrobie, przy czym środek ten musi bezpośrednio zagrażać życiu lub zdrowiu. Wymóg ten został w niniejszej sprawie spełniony. Z analiz przeprowadzony przez Narodowy Instytut Leków wynika bowiem jednoznacznie, że wyroby oferowane przez skarżącego kasacyjnie zawierały szkodliwe dla życia lub zdrowia ludzi substancje psychotropowe i odurzające.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.