Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2318/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r. VII SA/Wa 844/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.C. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], na podstawie art. 104 ust. 1 i 2 w związku z art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2015 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o bezpieczeństwie żywności i żywienia", Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 50 000,00 zł za wprowadzanie do obrotu, jako żywność, produktu pod nazwą [...], niebędącego żywnością z uwagi na obecność w składzie liści Acacia rigidula (98%) oraz niezadeklarowanych związków takich jak: β-methylphenethylamine, oxilofrine, phenethylamine i jej pochodne.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący wprowadzał do obrotu jako suplement diety produkt zawierający w składzie ekstrakt z liści Acacia rigidula (zgodnie z dostępnymi opiniami i publikacjami niespełniający przesłanek określonych dla żywności) oraz zafałszowany substancjami niewymienionymi na etykiecie produktu, które są stymulantami o niepotwierdzonym bezpieczeństwie stosowania jako składniki żywności, w tym farmakologicznie czynną oxilofrine. Taki produkt nie spełnia wymagań prawa żywnościowego i nie może być na terytorium RP wprowadzany do obrotu. Powyższe było przyczyną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej.

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104, art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1412 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że nie podziela zarzutów skarżącego. Podkreślił, że substancje potencjalnie niebezpieczne (w tym psychoaktywne) oraz substancje, których działanie stymulujące, uzależniające oraz inne działanie uboczne na organizm ludzki jest nieznane, nie mogą być składnikami żywności. Zatem obecność ww. składników w produkcie pn.: [...] wprowadzanym do obrotu przez skarżącego wyłącza możliwość uznania go za środek spożywczy.

Stwierdził także, że zgodne z prawem było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej oraz ustalenie jej wysokości.

Następnie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia w całości oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2016 r. Decyzji tej zarzucono naruszenie: art. 103 ust. 1 pkt 2 i art. 104 ust. 1 i 2 ustawy; art. 3 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (zwanego dalej "rozporządzeniem nr 178/2002"); art. 78 ust. 4 ustawy, art. 2 pkt a – h rozporządzenia nr 178/2002; art. 4 i art. 5 ustawy o języku polskim; art. 15, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.; art. 78 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a.; art. 7, 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż skarżący dokonał zgłoszenia produktu [...] (złożył odpowiedni wniosek) jeszcze w 2012 r. Organy sanitarne dwukrotnie powiadomiły skarżącego, że zgłoszenie nie może być podstawą do dopuszczenia do obrotu z uwagi na fakt, że zgłoszony produkt zawiera składniki i substancje (m.in. ekstrakt z liści Acacia rigidula), których spożycie może być uznane za niekorzystne żywieniowo dla konsumenta. Dalej przypomniał, że już 17 listopada 2015 r. skarżący posiadał wiedzę o niezgodności z przepisami prawa żywnościowego omawianego produktu. Mimo tego nie podjął żadnych czynności w celu zabezpieczenia tego produktu czy wycofania go z obrotu. Dopiero po wydaniu przez właściwy organ decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący wycofał przedmiotowy produkt z obrotu.

W ocenie Sądu, przedmiotowy produkt został wprowadzony do obrotu z naruszeniem prawa.

Sąd nie uznał także za usprawiedliwione zarzutów skarżącego zawartych w skardze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie;

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego:
3. i) art. 7, 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a także naruszenie art. 78 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez uznanie za prawidłowe ustaleń faktycznych, chociaż nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, co dotyczy uznania, że Acacia rigidula "nie spełnia przesłanek określonych dla żywności" (str. 6 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego) i uznania na tej podstawie całego produktu "[...]" za niebędący żywnością, chociaż poczynione w toku postępowania ustalenia dotyczą wyłącznie potencjalnego ryzyka dla zdrowia, właśnie jako środka spożywczego, a przeprowadzone badania produktu "[...]" nie wykazały obecności substancji narkotycznej dimetylotryptaminy (DMT), chociaż zdaniem organu substancja ta może występować w ekstraktach rośliny Acacia rigidula
4. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji administracyjnej;

ii) art. 15, art. 78 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez całkowite pominięcie wniosku dowodowego strony o zwrócenie się do Instytutu Sportu – Państwowego Instytutu w W., ewentualnie innej jednostki badawczej wybranej przez organ, o udzielenie informacji, czy obecność w przebadanej próbce substancji o nazwach β-methylphenethylamine, phenethylamine oraz oxilofrine mogła wynikać z obecności ekstraktu z rośliny Acacia rigidula, a także czy wskazane substancje mogły stanowić jakiekolwiek zagrożenie dla życia lub zdrowia, przy uwzględnieniu ilości w jakich występowały w produkcie "[...]"

1. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji administracyjnej;
2. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie podniesionych w skardze zarzutów dotyczących niewskazania, do której z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 lit. c – f rozporządzenia nr 258/97 został zaliczony produkt "[...]"
3. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w tym zakresie;
4. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. a) art. 103 ust. 1 pkt 2 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a także art. 3 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 przez wydanie zaskarżonej decyzji mimo braku podstaw do przyjęcia, że strona wprowadzała do obrotu jako żywność produkt niebędący żywnością;
2. b) art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 lit. c – f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 258/97 z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (zwanego dalej "rozporządzeniem nr 258/97) pomimo nieustalenia, aby należały do którejkolwiek z kategorii określonych art. 1 ust. 2 lit. c – f rozporządzenia nr 258/97;
3. c) art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 przez pominięcie, że za żywność należy uznać jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub których spożycia przez ludzi można się spodziewać;
4. d) art. 2 pkt a – h rozporządzenia nr 178/2002 przez uznanie produktu "[...]" za niebędący żywnością pomimo nieustalenia, aby należał do którejkolwiek z kategorii wyłączonych z definicji środka spożywczego;
5. e) rażące naruszenie art. 4, art. 5 i art. 11 pkt 5 ustawy o języku polskim (Dz.U. Nr 90, poz. 999 ze zm.) poprzez uznanie za zgodnych z prawem ustaleń faktycznych organów obu instancji, poczynionych na szeregu dokumentów (m.in. wymienionych na stronach od 8 do 9 uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji), które nie zostały sporządzone w języku polskim, ani nie zostały przetłumaczone na język polski.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2018 r. z upoważnienia Głównego Inspektora Sanitarnego jego zastępca wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i obciążenie strony kosztami postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych podnosząc w szczególności, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego podkreślić należy, iż nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 78 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Generalnie zarzut ten sprowadza się do wadliwego, zdaniem strony, przyjęcia w realiach tej sprawy całego produktu "[...]" za niebędący żywnością, podczas gdy poczynione w toku postępowania ustalenia dotyczą wyłącznie potencjalnego ryzyka dla zdrowia, właśnie jako środka spożywczego, a przeprowadzone badanie produktu nie wykazało substancji narkotycznej (DMT).

Również i łączący się z nim zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 103 ust. 1 pkt 2 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy w powiązaniu z jego art. 3 ust. 1 i w zw. z art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do przyjęcia, że strona wprowadzała do obrotu jako żywność produkt niebędący żywnością nie został uznany za usprawiedliwiony.

Przedmiotowy produkt został przez organy uznany za produkt niebędący żywnością z uwagi na obecność w składzie liści Acacia rigidula (98%) oraz niezadeklarowanych związków takich jak β-methylphenethylamine, oxilofrine, phenethylamine i jej pochodne. Takiego zakwalifikowania przedmiotowego produktu Sąd pierwszej instancji nie kwestionował. Poza sporem jest, że Acacia rigidula nie posiada tzw. historii spożycia przez ludzi w krajach Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r., co powoduje że jej obecność w charakterze żywności lub składnika żywności jest nieuprawniona. A zatem przed wprowadzeniem do obrotu tego składnika wymagana jest autoryzacja w Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 258/97. Procedura ta ma na celu poddanie nowej żywności i nowych składników żywności kontroli oceniającej ich bezpieczeństwo. Bezspornym jest także, że takiej procedury skarżący nie przeprowadził.

Nie przedstawił także dokumentacji potwierdzającej historię stosowania tej żywności oraz określającej, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r., o czym mowa w art. 121 ustawy.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy definiuje pojęcie żywności (środka spożywczego) jako każdą substancję lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 178/2002. Produkt niespełniający wymagań prawa żywnościowego nie może być oznakowany i wprowadzony do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako żywność – art. 3 ust. 2 ustawy. Zaś art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy wskazuje, że suplement diety to środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i w innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego.

Podkreślić należy, że z opinii Instytutu [...] w P. z dnia 7 grudnia 2015 r., który powołał się na Raport Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności pt. "Kompendium substancji botanicznych, w których stwierdzono obecność naturalnie występujących składników mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzkiego w przypadku wykorzystania ich do produkcji żywności i suplementów diety" wynika, iż gatunki z rodzaju Acacia (kora, liście, nasiona) mogą zawierać pochodne dimetylotryptaminy, alkaidu indolowego o działaniu psychoaktywnym i halucynogennym oraz inne toksyczne alkaloidy i aminy. W konkluzji wskazano, że ekstrakt z liści Acacia rigidula nie powinien wchodzić w skład środków spożywczych, w tym suplementów diety, oraz że spożywanie tego surowca jest niebezpieczna dla zdrowia. Zaznaczono także, że Acacia rigidula w katalogu "nowej żywności" dostępnym na stronie internetowej Komisji Europejskiej wskazana jest jako składnik żywności, który nie był stosowany i nie posiada historii spożycia w krajach UE przed 15 maja 1997 r. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Dodatkowo organ powołał się także na "Raport z wykonanych badań suplementów diety w celu identyfikacji w nich zawartości substancji zabronionych przez Światową Agencję Antydopingową", wykonany przez Instytut Sportu – Państwowy Instytut Badawczy w W. (sporządzony 15 grudnia 2015 r.), gdzie w odniesieniu do produktu "[...]" wprowadzonego do obrotu przez stronę wykryto niezadeklarowane w składzie związki w postaci β-methylphenethylamine, oxilofrine, phenethylamine i jej pochodne. I nie ma tutaj znaczenia, że raport ten został przekazany organowi pierwszej instancji dopiero w kwietniu 2016 r. Zatem argumentacja strony, że przedmiotowy produkt jest żywnością, a jedynie potencjalnie niebezpieczną, w świetle powyższego nie zasługiwała na uwzględnienie. Wprawdzie, w ślad za przedmiotową opinią organ wskazał, że Acacia rigidula należy do roślin, które zawierają DMT, a dimetylotryptamina (DMT) umieszczona jest w załączniku nr 2 do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii jako substancja psychoaktywna, jednakże niewykazanie w badaniach substancji w postaci dimetylotryptaminy (DMT) nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy.

Skarżący nie podważył także stanowiska organu co do braku podstaw uwzględnienia wniosku dowodowego sformułowanego w odwołaniu (str. 3). Nie wykazał bowiem, że w sytuacji gdy organ przeprowadziłyby wskazany dowód, to wynik sprawy mógłby być inny, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Mając zatem na uwadze przedstawiony stan faktyczny oraz ww. przepisy prawa, przyjąć należy, że uprawnione jest wnioskowanie organów, iż przedmiotowy produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu jako żywność ze względu na obecność nieautoryzowanego składnika w postaci ekstraktu z liści Acacia rigidula oraz substancji niewymienionych na etykiecie będących stymulantami o niepotwierdzonym bezpieczeństwie stosowania jako składniki żywności. Powyższe znajduje wzmocnienie w literaturze przedmiotu, gdzie wyrażono pogląd, iż sam fakt kwalifikacji danego produktu lub substancji jako żywności - a więc wypełnienie przesłanek o których mowa w art. 2 rozporządzenia nr 178/2002, nie jest wystarczający do oznakowania takiego produktu lub substancji i wprowadzenia ich na rynek jako żywności. Środek spożywczy może legalnie funkcjonować w obrocie jako żywność dopiero po spełnieniu wymagań prawa żywnościowego (patrz: Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz pod red. Agnieszki Szymeckiej-Wesołowskiej, Warszawa 2013, str. 68-69).

Przepis art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy łączy nałożenie kary pieniężnej z wprowadzeniem do obrotu jako żywność produkt niebędącego żywnością. Z przywołanego przepisu wynika, że wymierzenie kary na podstawie art. 103 § 1 pkt 2 ustawy musi być poprzedzone ustaleniem, że zakwestionowany produkt nie jest żywnością, został wprowadzony do obrotu, a ponadto był wprowadzony do obrotu jako żywność. Po stwierdzeniu, że zostały spełnione ww. przesłanki, organ jest zobowiązany do wymierzenia kary, o jakiej mowa w art. 103 § 1 pkt 2 ustawy, co oznacza, że nie może odstąpić od jej wymierzenia.

Skoro zaś w sprawie ustalono, że przedmiotowy produkt został wprowadzony przez stronę do obrotu jako żywność (suplement diety), mimo że żywnością nie jest, to zasadnie organ oparł decyzję w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 103 § 1 pkt 2 ustawy.

Stosownie zaś do przepisu art. 104 ust. 1 ustawy kary pieniężne, o których mowa w art. 103, wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Zaś ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu - ust. 2 art. 104 ustawy.

Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie ww. przepisów skarżący nie wskazał na czym naruszenie to miałoby polegać. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w pierwszej instancji wydał Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G., a więc organ miejscowo i rzeczowo właściwy. A ustalenie wysokości kary na poziomie 50 000 zł zostało przez Sąd pierwszej instancji ocenione jako proporcjonalne, adekwatne do ustalonego naruszenia prawa, odpowiednio dolegliwe i spełniające swoją funkcję prewencyjną. Oceny tej skarżący nie podważył. W uzasadnieniu do omawianego zarzutu skarżący skupił się na argumentacji mającej podważać wymierzenie kary pieniężnej co do zasady. Brak jest zaś argumentacji kwestionującej karę co do wysokości.

Jak wskazały organy i Sąd pierwszej instancji, a czego skarga kasacyjna nie zakwestionowała, po dokonaniu przez skarżącego zgłoszenia o wprowadzeniu do obrotu produktu [...] skarżący został poinformowany, że produkt ten zawiera nieautoryzowany składnik – Acacia rigidula, z uwagi na brak tzw. historii spożycia przez ludzi w krajach Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r. Najdalej 17 listopada 2015 r. skarżący posiadał wiedzę o niezgodności przedmiotowego produktu z przepisami prawa (wprowadzonego do obrotu pomimo wcześniejszych pism Głównego Inspektora Sanitarnego). Poza sporem jest, że mimo posiadania wiedzy w tym zakresie skarżący nie podjął żadnych czynności zmierzających do zabezpieczenia produktu u swoich odbiorców i wycofania go z obrotu. Wycofanie produktu nastąpiło dopiero w reakcji na wydaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazującą skarżącemu wycofanie przedmiotowego produktu z obrotu. Powyższe potwierdza sam skarżący, który wskazuje w skardze kasacyjnej, że strona była zobowiązana do wycofania produktu dopiero po otrzymaniu ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji, że z treści art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 wprost wynika obowiązek podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze natychmiastowego rozpoczęcia postępowania w celu wycofania danej żywności z rynku, jeżeli podmiot ten uważa lub ma podstawy, aby sądzić, że środek spożywczy przez niego przywożony, wyprodukowany, przetworzony, wytworzony lub rozprowadzany nie jest zgodny z wymogami w zakresie bezpieczeństwa żywności. W przypadku gdy produkt mógł dotrzeć już do konsumenta, operator skutecznie i dokładnie poinformuje konsumentów o przyczynach jego wycofania i w razie konieczności odbierze od konsumentów produkty już im dostarczone, jeżeli inne środki nie byłyby wystarczające do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia.

W sprawie niewątpliwie jeszcze przed wydaniem decyzji skarżący miał podstawy sądzić, że produkt przez niego wprowadzony nie jest zgodny z wymogami w zakresie bezpieczeństwa żywności.

W kontekście powyższego, za uzasadniony nie mógł zostać uznany także i zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 lit. c - f oraz art. 4 rozporządzenia nr 258/97 (sformułowany w punkcie 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej), zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 (pkt 2 lit. c petitum skargi kasacyjnej) i zarzut naruszenia art. 2 pkt a - h rozporządzenia nr 178/2002 (pkt 2 lit. d petitum skargi kasacyjnej). Dodać przy tym należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 lit. c-f rozporządzenia nr 258/97 w zw. z art. 121 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zarówno organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazały, który z podpunktów art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia ma zastosowanie w odniesieniu do spornego składnika, jednakże jest to jedynie niedostatek uzasadnień wydanych w sprawie orzeczeń, nie zaś naruszenie tego przepisu (por. postanowienie NSA z 20.09.2018 r. II OSK 2264/18).

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bez konieczności przytaczania złożonej argumentacji można wskazać, że ekstrakt z liści Acacia rigidula należy zakwalifikować jako nową żywność, o której mowa w art. 1 ust. 2 lit. e tego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że nowa żywność, to żywność zaliczająca się do kategorii: "żywność i składniki żywności składające się z, lub wyekstrahowane z roślin i składniki żywności pochodzące od zwierząt, z wyjątkiem żywności i składników żywności uzyskanych drogą tradycyjnych metod wytwórczo-hodowlanych, o których już wiadomo że są bezpieczne dla zdrowia". Poza sporem jest także, co już wyżej wskazano, że Acacia rigidula znajduje się w Katalogu Nowej Żywności dostępnym na stronie Komisji Europejskiej jako składnik który nie posiada tzw. historia spożycia przez ludzi w krajach Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 15, 78 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. sformułowany w sposób o którym mowa w pkt 1 lit. a pkt (ii) petitum skargi kasacyjnej. Skarżący nie wykazał bowiem że zwrócenie się z wnioskiem do Instytutu Sportu – Państwowego Instytutu w W. z wnioskiem o udzielenie informacji czy obecność w przebadanej próbce substancji o nazwach β-methylphenethylamine, phenethylamine oraz oxilofrine mogła wynikać z obecności ekstraktu z rośliny Acacia rigidula oraz czy substancje te mogły stanowić jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia i życia, mogłoby wpłynąć na wynik sprawy. Produkt "[...]" nie może być bowiem uznany za żywność chociażby z uwagi na zawartość w jego składzie ekstraktu z liści Acacia rigidula (98%). Nadto w sprawie zostało wskazane, że w stosunku do stymulantów oxilofrine i β-methylphenethylamine brak jest potwierdzonego bezpieczeństwa stosowania w żywności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, czym naruszył art. 15, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że sprawa została przez organ odwoławczy rozpoznana ponownie w jej całokształcie. Zatem zarzut uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nadto, obszerna decyzja organu odwoławczego zasadniczo odnosi się do zarzutów odwołania. Wyjaśnia bowiem, jak już wyżej wskazano, dlaczego produkt "[...]" został uznany za produkt niebędący żywnością; wskazuje na przepisy prawa, które zobowiązywały skarżącego do podjęcia stosownych działań związanych z wycofaniem lub zabezpieczeniem produktu jeszcze przed wydaniem decyzji o nakazie wycofania produktu z obrotu; wskazuje, że organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego.

Natomiast nieodniesienie się w okolicznościach konkretnej sprawy w sposób szczegółowy do wszystkich podniesionych przez stronę zarzutów, nie oznacza jeszcze, że decyzja uchybia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Jako prawidłowe i rzetelne Sąd pierwszej instancji ocenił postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Zatem wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji zasadnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i właściwie oddalił wniesioną skargę, bowiem kwestionowana decyzja odpowiadała prawu.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że również i ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. To, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wprost do tego zarzutu nie oznacza jeszcze, że zaskarżony wyrok z powodu wady uzasadnienia winien być wyeliminowany z obrotu prawnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021r. II GSK 720/18).

W ocenie Sądu odwoławczego żaden ze ww. przypadków nie zaistniał w niniejszej sprawie. Nadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, odniósł się również zasadniczo do zarzutów skargi. Co jednak istotne, nierozprawienie się przez sąd ze wszystkimi zarzutami skargi nie może a limine prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeśli nie ma wątpliwości co do motywów podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia, a pozostawione bez omówienia argumenty skargi nie mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem przez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r. I GSK 1779/13; z 10 września 2019 r. II OSK 2489/17; z 28 maja 2020 r. I GSK 1496/19).

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący wiąże z całkowitym pominięciem przez Sąd pierwszej instancji podniesionych w skardze zarzutów dotyczących niewskazania, do której z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 lit. c - f rozporządzenia nr 258/97 został zaliczony przedmiotowy produkt. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za pomocą ww. zarzutu skarżący polemizuje z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji, czego skutecznie uczynić nie może. Skarżący pomija ustalenie organów administracji, że składnik roślinny Acacia rigidula jest umieszczony w Katalogu Nowej Żywności, dostępnym na stronie internetowej Komisji Europejskiej jako składnik nieposiadający tzw. historii spożycia przez ludzi w krajach Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r. i wymagający, przed wprowadzeniem do obrotu, poddania ocenie bezpieczeństwa, zgodnie ze ww. rozporządzeniem.

Sąd odwoławczy nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 4, art. 5 i art. 11 pkt 5 ustawy o języku polskim. Skarga kasacyjna wskazuje, że na str. 8-9 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego powołano się na publikacje, które nie zostały sporządzone w języku polskim, ani nie zostały przetłumaczone. Odnosząc się do powyższego, Sąd odwoławczy zauważa, że obydwie decyzje zostały sporządzone w języku polskim. Jedyna publikacja na którą powołał się organ odwoławczy, sporządzona w języku innym niż polski, to publikacja na którą powołała się sama strona (załącznik do pisma strony z 20 kwietnia 2016 r.). Natomiast szereg publikacji w języku angielskim powołał w swojej decyzji organ pierwszej instancji, jednakże powyższe należy potraktować jedynie jako uzupełnienie stanowiska tego organu. Nie oznacza to jednak rażącego naruszenia wskazanych przez stronę przepisów ustawy o języku polskim.

Podsumowując, skarga kasacyjna nie podważyła zgodności z prawem orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Tym samym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały ocenione jako niezasadne. Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, trafnie Sąd ten skargę oddalił, o czym już wyżej wspominano.

Przedmiotowa sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 9 marca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).

Sąd nie obciążył strony kosztami postępowania kasacyjnego, albowiem brak było ku temu podstaw. Odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona w terminie, jednakże została sporządzona przez organ, a nie profesjonalnego pełnomocnika (por. uchwała NSA z 19.11.2012 r. II FPS 4/12).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.