Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 21/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw [...] sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Starosta W. udzielił J.B. (prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...]) pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz budową zjazdu drogowego i przebudową zjazdu drogowego.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: A.D. i L.M. (właściciele działek o nr ewid. [...] i [...]), J. i P.P. (właściciele działki o nr ewid. [...]) oraz Stowarzyszenie [...].
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda Łódzki umorzył przedmiotowe postępowanie odwoławcze uznając, że odwołujący się nie posiadają przymiotu strony. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 466/15, na skutek skargi A.D. i L.M. oraz J. i P.P., który uznał że skarżącym w postępowaniu administracyjnym przysługuje przymiot strony. Wywiedziona od tego orzeczenia przez inwestora skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 945/16.
Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Łódzki dokonał szeregu czynności, tj. pozyskał informację dotyczącą tego czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący nieruchomość przeznaczoną do zainwestowania nadal obowiązuje w pierwotnym brzmieniu, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o rozstrzygnięcia dotyczące omawianej inwestycji oraz o wypożyczenie dziennika budowy, pozyskał od inwestora stanowisko w zakresie powiązań technologicznych i funkcjonalnych przedmiotowej inwestycji z zabudową magazynową znajdującą się na terenie działek sąsiednich. Swoje stanowisko w tym zakresie przedstawiła także A.D., a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, a uczynił to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że odwołującym przysługuje przymiot strony (w stosunku do Stowarzyszenia została wydana odrębna decyzja), stąd odwołanie podlegało rozpatrzeniu. Dalej organ wskazał na art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. - w brzmieniu na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę), § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia, a następnie wyjaśnił, iż sumaryczna powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w ramach realizacji przedsięwzięcia wynosi 6744,84 m². Analiza zgromadzonej dokumentacji wykazała, że wcześniejsza inwestycja, zatwierdzona decyzją Starosty W. z dnia [...] listopada 2005 r. (zmieniona następnie kolejnymi rozstrzygnięciami) przewidywała powierzchnię zabudowy projektowanej hali magazynowej wynoszącą 1526 m² oraz powierzchnię utwardzoną ok. 1000 m² zaprojektowaną na potrzeby [...] sp.j.
Wprawdzie łączna powierzchnia zabudowy dla ww. inwestycji nie przekracza 1 ha (9270,84 m², czyli ok. 0,927 ha), jednak organ zwrócił uwagę na funkcjonalne powiązanie budynku na działce nr ewid. [...], służącego m.in. jako łącznik do budynku magazynowego hurtowni [...] na działce nr ewid. [...]. A zatem, zdaniem organu, powierzchnia zabudowy przemysłowej przeznaczonej do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia wynosi 11670, 84 m², czyli ok. 1,16 ha. Ponadto organ wskazał, iż – jak wynika z wniosku o pozwolenie na budowę z 2005 r. – inwestor określił planowane zamierzenie budowlane jako budowę hali magazynowej z łącznikiem na działce nr ewid. [...] i [...] w powiązaniu z działkami nr ewid. [...] oraz [...].
Co więcej, treść decyzji Burmistrza W. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. wskazuje, iż obejmowała ona rozbudowę i nadbudowę budynku biurowo-magazynowego na działce nr ewid. [...], budowę hali magazynowej na działce nr ewid. [...] i [...] z łącznikiem oraz rozbudowę i modernizację budynku magazynowego na działce nr ewid. [...] i [...]. Organ uznał zatem, że nie jest wykluczone, iż do omawianej powierzchni zabudowy zalicza się również przekształconą powierzchnię działki nr ewid. [...] oraz powierzchnię zieleni na działce nr ewid. [...] (brak informacji, czy powstała w wyniku przekształceń). Jednakże niezależnie od powyższego powierzchnia analizowanej inwestycji wraz z istniejącą zabudową przemysłową na działkach nr ewid. [...],[...] oraz [...] przekroczy wartość progową, tj. 1 ha. Organ odwoławczy podkreślił, że o tym, czy przedmiotem niniejszego postępowania jest przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, decyduje możliwość oceny kwalifikacji ww. inwestycji jako jednego przedsięwzięcia - art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń i analizy co do wzajemnych powiązań pomiędzy planowanym przedsięwzięciem, a już istniejącym zakładem. Tymczasem już projekt budowlany wskazuje na to, że takie powiązanie występuje. Także przeznaczenie (magazynowe) planowanego obiektu może sugerować funkcjonalny związek z istniejącą halą magazynową, i to niezależnie od tego, że realizowany jest przez inny podmiot. W ocenie Wojewody Łódzkiego przedstawione okoliczności uniemożliwiają pozostawienie decyzji organu pierwszej instancji w obrocie prawnym.
W związku z powyższym, zdaniem organu, istnieje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę W. W ocenie organu odwoławczego rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, organ pierwszej instancji powinien zobowiązać inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Następnie, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, przeprowadzić ponowne postępowanie w trybie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w szczególności zwracając uwagę na zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie.
Sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody Łódzkiego wniosła wymieniona na wstępie spółka komandytowa, zarzucając jej naruszenie art. 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.
W dopowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciw nie jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Oddalenie sprzeciwu nastąpiło na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd przytoczył przepis art. 138 § 2 k.p.a., a następnie wyjaśnił, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi tego przepisu. Dalej wskazał, iż poza sporem pozostaje okoliczność pozbawienia udział w postępowaniu A.D, L.M., J.P. i P.P., gdyż przesądził o tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2016 r., od którego skargę kasacyjną oddalono wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r. Następnie Sąd przytoczył normę art. 170 p.p.s.a. dotyczącą mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia i stwierdził, że sądy obu instancji stwierdziły istotne naruszenie przepisów postępowania, skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego aktu zawierającego owo uchybienie.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał spełnienie pierwszej przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie może budzić wątpliwości. Przechodząc do badania spełnienia przez zaskarżoną decyzję drugiej z wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek zauważono, że i w tym zakresie wypowiedział się WSA w Łodzi w cytowanym wyroku z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 466/15 stwierdzając między innymi: "Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że ich ocena na obecnym etapie postępowania sądowego jest przedwczesna. Zarówno bowiem kwestia prawidłowości sporządzonej analizy akustycznej, jak i podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty, związane kumulacją oddziaływań w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.), winny być przedmiotem uprzedniej analizy organów administracji w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Nieprzeprowadzenie zaś przez organy koniecznego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, czyni niemożliwym ustosunkowanie się do podnoszonych zarzutów na etapie postępowania sądowego.".
Również zatem i w tym zakresie moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu wynikająca z art. 170 p.p.s.a. jest oczywista. Zdaniem Sądu dopiero w tak zaznaczonym kontekście należy odczytywać treść zaskarżonej decyzji, w której, odnosząc się do treści § 3 ust. 1 punkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, organ zawarł argumenty dotyczące kwestii wielkości powierzchni zabudowy przeznaczonej do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia, zacytowany przez Sąd (cytat na str. 9 uzasadnienia).
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż rację ma organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji winien wyjaśnić kwestię dotyczącą powiązań między istniejącą zabudową w celu upewnienia się, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji za uprawnione Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, że przesłanką rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji nie jest brak odniesienia się przez organ pierwszej instancji do kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko, lecz brak postępowania wyjaśniającego w tej materii.
Końcowo Sąd podniósł, iż na obecnym etapie postępowania przekazany do wyjaśnienia zakres postępowania dotyczący ewentualnego oddziaływania na środowisko ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co za tym idzie, w ocenie Sądu, spełnione zostały obie przesłanki art. 138 § 2 k.p.a., a więc zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a organ drugiej instancji był uprawniony do jej wydania. Nadto, rozpoznając zasadność sprzeciwu sąd administracyjny nie ma możliwości dokonania oceny czy przedmiotowa inwestycja wymaga wydania tzw. decyzji środowiskowej. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a nie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:
1/ art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 132 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawy do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego;
2/ art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wobec nieprzeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie przez organ odwoławczy i niewyjaśnienie okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia jest prawidłowe, podczas gdy organ drugiej instancji winien był odnieść się do wszystkich ponoszonych w toku postępowania odwoławczego okoliczności i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające;
3/ art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą oddaleniem sprzeciwu, pomimo nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, podczas gdy przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nie powinny być rozstrzygane samoistnie, lecz ich treść winna być rozpatrywana łącznie z art. 136 k.p.a.;
4/ art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia kasatoryjnego, 5/ art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne odniesienie się przez Sąd do zarzutów podniesionych w sprzeciwie, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej.
Mając na uwadze powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. zarzutów kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w § 2 tego artykułu, zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych podniesionymi podstawami.
Natomiast skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w tej sprawie w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Prawo odwołania to prawo żądania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Wynika to zarówno z przyjętej zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) jak i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie. Od tej reguły obowiązku rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie wskazany wyżej art. 138 § 2 k.p.a. wprowadza wyjątek stanowiąc, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Wyznaczone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przesłanka wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i przesłanka koniecznego zakresu wyjaśnienia sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą wystąpić łącznie. Wystąpienie tych przesłanek należy łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan faktyczny wyznacza norma prawa materialnego, na której podstawie organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę (zobacz: wyrok NSA z 8.11.2018 r. II OSK 2756/18).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały w sprawie niniejszej spełnione. Nie ma wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Skarga kasacyjna nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do kwestii uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie została przez organ odwoławczy przekonująco uzasadniona, a wynik tej analizy został zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji. Powyższe czyni niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, iż w sprawie zostały naruszone art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Z tego ostatniego przepisu (w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2017 r., poz. 935) wynikało, iż organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie zakres postępowania dowodowego, które wymaga przeprowadzenia jest szeroki, a więc brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. i przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w sprawie. W kontekście powyższego nie bez znaczenia jest także niekwestionowane przez skarżącą spółkę stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie sądy administracyjne (wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2016 r. i wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r.) stwierdziły istotne naruszenie przepisów postępowania, skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego aktu zawierającego owo uchybienie, w kontekście art. 170 p.p.s.a., tj. związania sądów i innych organów państwowych prawomocnym orzeczeniem. Powyższe związane jest z pozbawieniem udziału w postępowaniu A.D. i L.M. oraz J.P. i P.P.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 132 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis dotyczy kwestii zastosowania § 1 (dot. możliwości wydania przez organ który wydał decyzję nowej decyzji w związku z uwzględnieniem odwołania wniesionego przez wszystkie strony) w sytuacji gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z odwołaniem. Nie miał on jednakże zastosowania w tej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również i zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naruszenia ww. przepisów spółka upatruje w lakonicznym odniesieniu się do podniesionych w sprzeciwie zarzutów co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej.
Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Jednakże w sprawie niniejszej brak tego rodzaju wadliwości uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Z uzasadnienia wynikają bowiem przyczyny uznania decyzji kasacyjnej za prawidłową – Sąd podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyjaśnił ją. W tej sytuacji omawiany zarzut nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Reasumując wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił żadnego z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, co musiało skutkować oddaleniem wywiedzionej skargi kasacyjnej. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.