Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2327/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1593/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę spółki A. spółka komandytowa w W. (dalej również "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2015 r.

Uchylona przez Kolegium decyzja Prezydenta dotyczyła ustalenia na wniosek Spółki warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwupoziomowym garażem podziemnym wraz z ukształtowaniem i zagospodarowanie terenu na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] K. przy ul. H. w K.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A. spółka komandytowa w W., zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
2. 1. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie") poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo przeprowadzono analizę cech zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich;
3. 2. przepisu § 3 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 4, 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo ustalono parametry zabudowy dla wnioskowanej inwestycji,
4. II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
5. 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji wydaną z naruszeniem przywołanego przepisu art. 138 § 2 K.p.a.;
6. 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów.

Na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Dalej wskazać należy, iż w świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanego orzeczenia wskazać należy, iż w niniejszej sprawie zaistniała, tego rodzaju sytuacja procesowa, polegająca na tym, iż mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji uznać należy za odpowiadający prawu.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wskazania przez Skarżącą kasacyjnie, że wbrew stanowisku Kolegium i Sądu, organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną oraz ustalił parametry zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W tym stwierdzeniu mają swoje źródło zarzuty naruszenia przepisów postępowania, polegające na oddaleniu skargi na decyzję Kolegium.

W pierwszej kolejności należało zatem odnieść się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarówno jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Kolejne przepisy rozporządzenia, których naruszenie zarzuca Skarżąca kasacyjnie, dotyczą wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Naruszenie powyższych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w niezasadnym przyjęciu przez Kolegium i Sąd I instancji, że dokonana w sprawie analiza urbanistyczna była nieprawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny poglądu tego nie podziela.

Należy zgodzić się bowiem z Sądem I instancji, że obszar analizowany został w rozpoznawanej sprawie wyznaczony prawidłowo, jednak sama analiza i wynikające z niej ustalenia są niepełne i nierzetelne.

W ślad za Kolegium, Sąd zasadnie wskazał, że w decyzji Prezydenta Miasta K. nieprawidłowo wyznaczona została linia nowej zabudowy. Słusznie Sąd podkreślił przy tym, że pojęcie "linii zabudowy" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno pojęcia "obowiązujących linii zabudowy", jak i "nieprzekraczalnych linii zabudowy". Wskazanie zaś w konkretnej sprawie, o którą z powyższych linii chodzi, musi wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia wyznaczył linię zabudowy w odległości 28,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy B. (drogi publicznej), od północnej strony terenu planowanej inwestycji. Front działki, skąd będzie odbywał się główny wjazd na teren planowanej inwestycji, wyznaczony został zaś od strony południowej.

Słusznie wskazał Sąd I instancji, że w takiej sytuacji urbanista, a w ślad za nim organ, powinni przynajmniej rozważyć potrzebę wyznaczenia drugiej linii zabudowy – od strony drogi wewnętrznej, z której odbywał się będzie wjazd na teren inwestycji, niezależnie linii od strony ul. B. Powyższe w szczególności podkreśla prawidłowo dostrzeżona przez Kolegium okoliczność, że front działki nie został wyznaczony od strony ul. B. (od strony północnej), lecz od strony południowej. Trafnie Sąd powołał przy tym art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do nowej zabudowy jest dopuszczalne, jeżeli gwarantuje to kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przepisami prawa.

Podobnie słusznie Sąd stwierdził, że linia zabudowy ustalona od strony ul. B. jest wyznaczona w większym zbliżeniu do tej ulicy niż usytuowane są budynki na działkach sąsiednich. Odstępstwo w tym zakresie nie wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej i jej wyników, co stanowi naruszenie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z wymienionym przepisem dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (a więc z analizy urbanistycznej).

Za błędne należy uznać ponadto twierdzenia skargi kasacyjnej, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się jednoznacznie, że w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy brak jest podstaw prawnych do wyznaczania linii zabudowy od innych stron niż od strony drogi publicznej.

W przepisach § 4 ust. 1-4 rozporządzenia jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej. Nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Potrzeba ustalenia dwóch linii zabudowy, występuje nie tylko wtedy gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych. Podobna jest sytuacja, w której szereg działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowanych w ten sposób, że nawet uwzględniając rozproszenie istniejącej zabudowy, da się wyróżnić dwa szeregi zabudowy: w pierwszym szeregu występuje zabudowa położona bliżej drogi publicznej, a w drugim szeregu istnieje zabudowa oddalona od tej drogi. Wówczas jedna linia zabudowy dla nowej zabudowy usytuowanej w oddaleniu od drogi publicznej, nawiązująca do "drugiego szeregu" zabudowy, wyznacza linię zabudowy od drogi publicznej. (zob. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 674/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA").

Ponadto należy wskazać, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. II OSK 1987/13, dostępny w CBOSA). Zbliżona sytuacja zachodzi zaś w kontrolowanej sprawie, której indywidualna specyfika wyrażą się w tym, iż wprawdzie wjazd na działkę inwestora odbywać ma się od strony drogi wewnętrznej, jednakże ta droga o formalnym statusie drogi wewnętrznej, jest faktycznie ogólnodostępna i służy obsłudze komunikacyjnej szeregu nieruchomości, w tym co najmniej kilku zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i funkcjonalnie pełni rolę drogi publicznej.

Co za tym idzie biorąc pod uwagę że wiodące dla ustalania warunków zabudowy jest pojęcie ładu przestrzennego i konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej na analizowanym terenie, zasadnym jawi się w warunkach tej konkretnej sprawy ustalenie linii zabudowy również od strony drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Zgodzić należy się również z Sądem I instancji oraz Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowo ustalony został wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Trafny jest pogląd Kolegium, przyjęty następnie przez Sąd, że średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym został obliczony z uwzględnieniem działek znajdujących się na pograniczu obszaru analizowanego lub poza nim. Ponadto zabudowa części z tych działek w całości lub w części zlokalizowana jest poza obszarem analizy, co trafnie zostało dostrzeżone i opisane przez Sąd i Kolegium. Trafny jest także pogląd organu odwoławczego zaaprobowany przez WSA w Krakowie, że wadliwością analizy urbanistyczno-architektonicznej było także uwzględnienie działek o wysokim wskaźniku zabudowy, na których znajdują się wyłącznie elementy infrastruktury technicznej, co potencjalnie doprowadzić mogło do zawyżenia średniego wskaźnika intensywności zabudowy w analizowanym obszarze.

Przypomnieć bowiem trzeba, że skoro dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego (co wynika z wymogu by nowa (planowana) kontynuowała gabaryty zabudowy już istniejącej, to nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, tak włączanie do analizy działek w ogóle niezabudowanych, jak i działek wprawdzie zabudowanych, jednakże w sposób, tak swoisty i specyficzny, że nie kształtujących ładu przestrzennego obszaru analizowanego. Taki charakter ma zaś niewątpliwie zabudowa niewielkich działek gruntu urządzeniami infrastruktury technicznej. Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na gruncie kontrolowanej sprawy, gdzie chociażby działka zabudowana trafostacją, jest z jednej strony najmniejszą z działek w obszarze analizowanym, przez co w ogóle nie wpływa na postrzeganie ładu przestrzennego, a jednocześnie posiada najwyższy wskaźnik intensywność i zabudowy (przekraczający 70%) – wielokrotnie wyższy niż wskaźniki dla innych nieruchomości położonych w obszarze analizowanym i zabudowanych klasycznymi budynkami.

Nieprawidłowo ustalony średni wskaźnik intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego nie pozwala z kolei na prawidłowe ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zatem nieprawidłowe ustalenie średni wskaźnik zabudowy słusznie został uznany przez Kolegium i Sąd za istotną wadę decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2015 r.

Słusznie wskazał nadto Sąd I instancji, że brak prawidłowego obliczonego średniego wskaźnika istniejącej zabudowy nie pozwala na uzasadnienie ewentualnego odstępstwa przy ustalaniu tego wskaźnika, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Zgodzić należy się również z Sądem I instancji, że w decyzji z dnia [...] 2015 r. nie jest jasne, czy front działki znajduje się od strony północnej (tj. od strony ul. B.), czy od strony południowej (tj. od strony głównego wjazdu z działki nr [...]).

Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

W decyzji z dnia [...] 2015 r. przy wyznaczaniu szerokości elewacji frontowej organ odniósł się do szerokości elewacji północnej (od strony ul. B.). Obsługa komunikacyjna działki, zgodnie z treścią opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 31 marca 2015 r., odbywać się zaś będzie poprzez istniejący zjazd na drogę przebiegającą po terenie działek o nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] z obrębu [...] (a więc od strony południowej).

Wobec powyższego za błędne należało uznać wyznaczenie szerokości elewacji frontowej jako szerokości elewacji północnej, podczas gdy front działki znajduje się od strony południowej. Od strony południowej bowiem będzie odbywać się główny wjazd na działkę. Powyższa wadliwość decyzji organu I instancji jest tym bardziej widoczna, że pozostaje ona w tym zakresie w sprzeczności w wynikami analizy w oparciu, o którą decyzja ta została wydana, gdzie wszelkie ustalenia i wnioski odnoszą się do elewacji południowej planowanego budynku, a więc od strony drogi wewnętrznej, z której odbywać się ma wjazd na działkę.

W ślad za Sądem I instancji należy stwierdzić, że podobne wątpliwości zachodzą w przypadku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Nie było natomiast słuszne, także zaaprobowane przez Sąd I instancji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakoby dodatkowego badania i ustaleń wymagała kwestia dostatecznego uzbrojenia terenu w zakresie tego, czy istniejąca droga, po której inwestor planuje obsługę komunikacyjną terenu inwestycji, stanowi dostateczne uzbrojenie tj. czy droga ta, ze względu na swoje parametry i właściwości, zapewni należytą obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji.

Zauważyć bowiem trzeba, iż inwestor legitymował się uzgodnieniem dokonanym z właściwym zarządcą drogi wewnętrznej, w którym wskazano, iż droga ta jest wystarczająca dla zapewnienie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, zaś znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie dawał przesłanek dla negowania tegoż uzgodnienia i nakładania na inwestora, bądź organ I instancji dodatkowych obowiązków dowodowych.

Skoro zaś zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - zostanie zagwarantowane w drodze umowy miedzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem, to tym bardziej warunek ten jest spełniony, gdy odpowiednia droga wewnętrzna obsługująca przecież aktualnie szereg budynków mieszkalnych wielorodzinnych już istnieje.

Znamiennym jest przy tym, iż tak organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji nie wskazał jakiejkolwiek regulacji, z której wyprowadzić by można wymogi co do parametrów drogi, nie ze względu na jej funkcję (główna, zbiorcza, dojazdowa itp.), lecz na ilość budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych przy tej drodze, względnie ilość mieszkań w tych budynkach. Skutki planowanej inwestycji w zakresie korzystania z drogi wewnętrznej, z której odbywać się ma wjazd na działkę ograniczać się zaś będą wyłącznie do zmian ilościowych w zakresie tegoż parametru, nie spowodują zaś zmiany funkcji drogi. Przypomnieć zaś trzeba, że to przesłanki prawa materialnego warunkują każdorazowo zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które obejmować ma nie wszelkie okoliczności sprawy podnoszone przez strony, lecz jedynie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych prawnie.

Podsumowując stwierdzić należy, iż w realiach niniejszej sprawy dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające było wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1633/18, dostępny w CBOSA), z której to drogi wewnętrznej inwestor ma prawo korzystać i której zarządca uznaje ja za wystarczającą dla obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Wskazana wyżej wadliwość uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji nie mogła jednakże spowodować jego uchylenia, albowiem wyrok ten mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Podobnie nieprawidłowe było, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, stanowisko Kolegium w zakresie wyznaczenia w decyzji z dnia [...] 2015 r. udziału powierzchni biologicznie czynnej. Parametr ten został ustalony w wysokości min. 17%.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji niedostatecznie wykazał podstawy faktyczne dla wyznaczania w decyzji udziału powierzchni biologiczno-czynnej na wskazanym w decyzji poziomie. Kolegium wskazało przy tym na obowiązek wyznaczenia tego wskaźnika w decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wprawdzie w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003, Nr 164, poz. 1589, dalej rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa) wskazano między innymi, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, to jednak z przepisu tego nie można – jak uczynił to Sąd I instancji wyprowadzić obowiązku umieszczania w decyzjach w przedmiocie warunków zabudowy władczych rozstrzygnięć w przedmiocie określania udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 67 ust. 3 u.p.z.p. stanowiącego, iż minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa uprawniony określi, w drodze rozporządzenia, stosowane w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oznaczenia i nazewnictwo, mając w szczególności na uwadze wymagania, o których mowa w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1.

Z treści powyższego upoważnienia ustawowego, w tym w szczególności z wyraźnego wskazania, iż minister ma określić jedynie nazewnictwo stosowane w decyzjach mając na uwadze wymagania o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 wyraźnie wynika, iż nie był on upoważniony do wprowadzania w tym akcie wykonawczym jakichkolwiek nowych wymogów nie wynikających wprost z wskazanych wyżej przepisów. Ratio legis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa było zatem jedynie zapewnienie spójności oznaczeń i nazewnictwa wykorzystywanego w decyzjach lokalizacyjnych i co za tym idzie jednoznaczności tychże decyzji.

Jednocześnie na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa upoważniony został do określenia, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zakres tej delegacji ustawowej doprecyzowany został w ust. 7 tego samego artykułu, gdzie wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy;

1. 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
2. 3) szerokości elewacji frontowej;
3. 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
4. 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Znamiennym jest, iż w regulacji tej nie upoważniono ministra do określenia w rozporządzeniu wymagań dotyczących wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki albo terenu, zaś w art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. – co trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej – nie zamieszczono jakiegokolwiek zapisu wskazującego, iż wielkość powierzchni biologicznie czynnej stanowić ma element wskaźnika w postaci wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

Dalej wskazać trzeba, że zarówno w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest jakichkolwiek regulacji, które upoważniałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji, jak też regulacji, które sposób ustalania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu o jakim mowa w § 5 rozporządzenia odnosiłyby, bądź wiązały z wskaźnikiem wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

W szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Regulacja ta odnosi się zatem jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego jaka jego cześć ma pozostawać biologicznie czynna.

Jednocześnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jakichkolwiek regulacji dotyczących sposobu ustalania takiego parametru zagospodarowania działki jakim jest procent powierzchni biologicznie czynnej.

Zauważyć dalej trzeba, iż sam ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskazał, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Już proste odczytanie powyższego przepisu pozwala na skonstatowanie, iż odmiennie niż w przypadku decyzji w przedmiocie warunków zabudowy odnośnie planu miejscowego ustawodawca wprost przewidział obowiązek określania w nim minimalnego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz iż rozróżnia on ten wskaźnik, od odrębnie wskazanego jako obligatoryjny wskaźnika intensywności zabudowy rozumianego jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Powyższe pozwala na stwierdzenie, iż skoro racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 61 ust. 1 pkt 1 wymogu by nowa zabudowa odpowiadała wymaganiom w zakresie kontynuacji wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, a jednocześnie wskazał w tym przepisie, na wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, to jego wolą było odmienne ukształtowanie zakresu decyzji o warunkach zabudowy, w stosunku do planu miejscowego i rezygnacja w przypadku tejże decyzji z ustalania wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Jednocześnie wobec odróżniania przez ustawodawcę wskaźnika intensywności zabudowy od wskaźnika udziału powierzchni biologicznej czynnej za pozbawione podstawy prawnej uznać należy przyjęcie w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, iż wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej zawiera się w wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, albowiem jak wynika z przepisów ustawy są to odrębne i inaczej definiowane wskaźniki charakteryzujące sposób zabudowy i zagospodarowania terenu, które co należy podkreślić nie pozostają ze sobą w bezpośrednim związku. Przykładowo wskazać bowiem można na możliwość takiego zaprojektowania obiektu budowlanego by jego powierzchnia zabudowy była w znacznej części powierzchnią biologicznie czynną na przykład poprzez urządzenie tarasów i stropodachów jako stałych trawników i kwietników.

W realiach niniejszej sprawy, która dotyczy przecież wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego wskazać nadto należy, iż wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy stanowi jedynie jeden z etapów procesu inwestycyjnego. Przypomnieć w tym miejscu trzeba treść § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiącego, że na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Znamiennym jest, iż prawodawca w przepisie tym - odmiennie niż chociażby w § 12 ust. 2 tego samego rozporządzenia - wyraźnie wskazał, iż odstępstwo od zasady w nim ustalonej wynikać może wyłącznie z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy.

Co za tym idzie ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wielkości parametru powierzchni biologicznie czynnej, w wymiarze niższym niż 25% powierzchni działki stoi w sprzeczności z treścią przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który organ architektoniczno-budowlany na kolejnym etapie szeroko rozumianej procedury inwestycyjnej zmuszony będzie obligatoryjnie zastosować.

Powyższe oznacza, iż uchybienie jakiego w tym zakresie dopuścił się organ I instancji polegało nie na braku dostatecznego uzasadnienia przyjętego parametru powierzchni biologicznie czynnej, lecz w ogóle na wyznaczeniu tegoż wskaźnika i to w dodatku w wymiarze niższym niż minimalny wymagany przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Zaaprobowanie przez Sąd I instancji wadliwej w tym zakresie argumentacji Kolegium pozostaje jednak bez wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku jako odpowiadającego prawu.

Wobec przesądzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia, niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczone w skardze kasacyjnej nr II.1.

Wielość stwierdzonych w decyzji organu I instancji uchybień oraz wadliwość uzyskanej przez ten organ analizy architektoniczno-urbanistycznej spowodowała bowiem, że decyzja to musiała być uznana za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – bez prawidłowo przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej nie sposób bowiem rozstrzygnąć co do parametrów dopuszczalnej na danym terenie do zrealizowania zabudowy. Co za tym idzie organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Nie było jednocześnie możliwości skorzystania z instytucji o jakiej mowa w art. 136 K.p.a w ówczesnym brzmieniu, albowiem ewentualne "uzupełnienie" postępowania dowodowego przez organ II instancji sprowadzać by się musiało do uzyskania nowej, nie obarczonej dotychczasowymi brakami analizy architektoniczno-urbanistycznej, co wobec charakteru i wagi tego dowodu w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oznacza, iż rzekome "uzupełnienie" byłoby de facto przeprowadzeniem całego postępowania dowodowego co do istoty sprawy w instancji odwoławczej.

Powyższej oceny nie wyłącza stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dwóch opisanych powyżej, zaaprobowanych przez Sąd I instancji, uchybień w wywodach Kolegium, albowiem nie stanowiły one zasadniczej przesłanki uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. Mając na uwadze wymienione powyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.