Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2334/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 66/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz przyznał r.pr. A.Z. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 442,80 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 157 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umorzyło postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek M.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] ustalającej na wniosek K.S. lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci budowy sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...],[...],[...] i [...] położonych w G., gmina U. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny niniejszej sprawy ustalając, że pismem z dnia 22 lutego 2012 r. M.W. wniosła o weryfikację zgodności z obowiązującym prawem wydanych w latach 2005 – 2011 przez Wójta Gminy Ustka decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...],[...],[...] oraz [...] w G., podnosząc, że urbanizacja dotyczyła terenu rolniczego, naruszając przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy prawo budowlane.

Dodatkowo, pismem z dnia 12 marca 2012 r., wnioskująca zażądała unieważnienia decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działek nr [...],[...],[...] i [...] w G. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2012 r. M.W. wyjaśniła, że posiada interes prawny w tym postępowaniu, gdyż graniczy z działką przez drogę gminną nr [...], a właściciele innych działek (np. właściciel działki nr [...], graniczący przez drogę gminną nr [...] z działkami nr [...],[...],[...] i [...], dla których podobnie ustalono warunki zabudowy) uznani byli za stronę postępowania administracyjnego. Nie brała przy tym udziału w sprawie budowy sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej w drodze gminnej nr [...] i [...], chociaż przylegają bezpośrednio do jej działki nr [...].

Ponadto Wójt Gminy Ustka nie uwzględnił wytycznych ustawodawcy, który przewidział przy urbanizacji gruntów o zmienionym przeznaczeniu z rolniczego na cele budowlane ochronę pozostałych w sąsiedztwie gruntów rolnych przed zalewaniem i podtopieniami wskutek niezachowania właściwej struktury sieci melioracyjnej. M.W. wskazała, że stosunki wodne panujące w otoczeniu jej działki nr [...] uległy zmianie z chwilą powstania dwóch osiedli mieszkaniowych na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] oraz z chwilą wykonania sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] i [...] z uwagi na poprzerywanie w wyniku prac budowlanych ciągów długich zbieraczy i całej sieci melioracyjnej. W decyzjach o warunkach zabudowy nie występują zaś zapisy nakazujące inwestorom budowę kanalizacji deszczowej oraz brak jest nakazu zachowania sieci melioracyjnej bądź obowiązku naprawienia napotkanej melioracji na koszt inwestora.

Przewidziano natomiast odprowadzanie wód opadowych powierzchniowo, po terenie działek, co skutkuje zalewaniem jej działki. W kolejnym piśmie wnioskująca podniosła, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla działek nr [...],[...][...],[...],[...],[...] i [...] naruszono art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż Wójt Gminy Ustka nie zwrócił się do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w G. w celu uzyskania wymaganych uzgodnień w sprawach melioracji przed wydaniem decyzji oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie uwzględniono uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i uzbrojenia terenu oraz występowania terenów chronionych. Wskazała, że decyzje wydano przy tym dla gruntów klasy II i III bez uzyskania zgody Ministra Rolnictwa o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze, a niezgodne jest ze stanem faktycznym stwierdzenie przez Wójta Gminy Ustka, że działki sąsiednie dla działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] są lub były zabudowane. Niedopuszczalne, w jej ocenie, było ponadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu uzdrowiskowego U., dla działek położonych w G. znajdujących się w strefie C tegoż uzdrowiska.

Po przeprowadzeniu postępowania organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu wskazanej decyzji. Zarzuty przez nią złożone odnoszą się bowiem do problematyki zalewania działki nr [...] na skutek wybudowania osiedla budynków mieszkalnych, a fakt wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy nie jest bezpośrednio przesłanką, której wystąpienie przyczyniło się do tego stanu. Zarzuty przedstawione przez wnioskującą odnoszą się do normy wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego. Norma ta obejmuje swym zasięgiem nieruchomości nawet niepozostające ze sobą w bezpośredniej styczności granicznej, tak jak w przypadku wnioskodawczyni. Jednakże żądanie naprawienia szkody spowodowanej działaniami właściciela zakłócającymi normalne korzystanie z sąsiedniej nieruchomości jest roszczeniem cywilnym, którego rozpoznanie należy do sądu powszechnego i instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może zastępować właściwej instytucji prawa cywilnego.

W omawianym zakresie do kompetencji Kolegium nie należy prowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu określenia, jak domaga się tego wnioskodawczyni, do czyich obowiązków należy pociąganie do odpowiedzialności inwestorów, którzy wbrew zapisom decyzji w sprawie warunków zabudowy nie wykonali drogi wewnętrznej dewastując drogi gminne, ani też ustalenie podstaw odpowiedzialności za zgłaszane przez nią zalewanie jej działki. Kolegium wyjaśniło, że w decyzji Wójt Gminy Ustka zawarł kierowany do inwestora oraz organu wydającego pozwolenie na budowę nakaz, aby inwestycja w zakresie ochrony interesów osób trzecich spełniała wymogi określone m.in. w art. 5 ustawy Prawo budowlane, a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania ma charakter wyłącznie informacyjny oraz kształtujący zagospodarowanie terenu z punktu widzenia przepisów szczególnych, których ocena należy między innymi do organów właściwych dla wydania pozwolenia na budowę.

Ustalenie warunków zabudowy stanowi rodzaj promesy, uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych, ale dopiero wówczas, gdy spełnione zostaną warunki przewidziane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Do kompetencji Kolegium nie należy zaś ocena prawidłowości procesu budowlanego związanego z uzyskaniem pozwolenia na budowę oraz wykonywaniem prac budowlanych w terenie z obowiązkiem zachowania istniejącej infrastruktury melioracyjnej i drenarskiej. Dlatego, w ocenie Kolegium, nie zasługują na aprobatę argumenty M.W. wskazujące, że kwestia zachowania i uszkodzenia sytemu drenarskiego oraz melioracyjnego winna być przedmiotem postanowień decyzji w sprawie warunków zabudowy, a wniosek o unieważnienie pozwoleń na budowę w zakresie dotyczącym budynków powstałych na przedmiotowych działkach, jako odrębny wniosek, został przekazany właściwemu organowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że interes prawny wnioskującej nie wynika również z zarzucanego naruszenia stosunków wodnych w związku z budowę budynków mieszkalnych w otoczeniu jej działki, albowiem w tym zakresie ma ona interes prawny w domaganiu się wydania decyzji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a obowiązkiem Wójta Gminy Ustka, w omawianym zakresie, będzie zastosowanie art. 29 ustawy Prawo wodne, który uprawnia do nakazania działań mających przywrócić właściwe stosunki wodne na gruncie. Oceny tej nie zmienia, z punktu widzenia oceny interesu prawnego wnioskodawczyni, powołane przez nią pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w G., Oddział Terenowy w S. z dnia 3 listopada 2004 r. dotyczące działki nr [...], skoro w przypadku realizacji budynków w otoczeniu działki nr [...] każda decyzja nakazywała podejmować działania inwestycyjne z uwzględnieniem ochrony praw osób trzecich.

Organ wyjaśnił, że ustawa prawo wodne określa ustawowe powinności inwestorów bez względu na zapisy, których brak w decyzji wnioskodawczyni uznaje za naruszający prawo. Wobec braku ustalenia interesu prawnego wnioskodawczyni organ stwierdził, że brak jest podstaw do oceny spełnienia wymogów art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie niezbędnych uzgodnień poprzedzających kwestionowaną decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się zaś do adresowanego do inwestorów w decyzji o warunkach zabudowy obowiązku budowy kanalizacji deszczowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyjaśniło, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jej budowa należy do obowiązków gminnych i żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zezwala na przerzucenie tego obowiązku na inwestora. Dlatego też, w tym zakresie postanowienia dotyczące budowy systemu kanalizacji deszczowej mogły być przedmiotem rozważania w przypadku podjęcia planu miejscowego, a obowiązek zapewnienia kanalizacji deszczowej spoczywa na danej gminie niezależnie od zapisów decyzji o warunkach zabudowy i planu przestrzennego.

W związku z tym przywołany przez wnioskującą art. 10 ust. 1 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego przedmiotem jest określenie wymagań uwzględnianych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie uzasadnia jej interesu prawnego w sprawie dotyczącej unieważnienia decyzji określającej warunki zabudowy.

Dalej organ podkreślił, że interesu prawnego wnioskodawczyni nie sposób dopatrzeć się w odniesieniu do zarzucanej zmiany przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości na cele nie związane z rolniczym ich przeznaczeniem. Zakres i zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych określa ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ponieważ zmiana przeznaczenia nieruchomości z rolnego na budowlany nie dotyczyła działki wnioskodawczyni w żaden sposób wspomina okoliczność nie wpływa bezpośrednio na jej uprawnienia, w tym wykonywane prawo własności związane z prawem własności działki nr [...].

Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie miał podstaw do rozstrzygania o zasadności odmowy uznania M.W. stroną postępowania, gdyż takie uprawnienie należy do właściwości organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji na zasadzie art. 148 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. po ustaleniu przesłanek dotyczących interesu prawnego osoby kwestionującej pominięcie jej w postępowaniu. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że uregulowanie spraw związanych z naruszeniem stosunków wodnych, utrudnieniem dojazdu i naruszeniem systemu melioracji i drenaży odprowadzających wodę winno mieć miejsce z zastosowaniem wskazanych wyżej ustaw. A wobec deklarowanego przez wnioskodawczynię wykorzystania działki nr [...] na cele rolne, na ochronę jej praw nie mają wpływu przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, która weszła w życie dopiero 2 października 2005 r. i nie mogła dotyczyć decyzji wydanych przed jej wejściem w życie.

Na skutek wniesionego przez M.W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2012 r. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest wyczerpująca, gwarantuje zgodność z przepisami prawa, zawiera rzetelne uzasadnienie faktyczne i wskazuje fakty oraz dowody, na których organ się oparł. Uzasadnienie tej decyzji zawiera szerokie wyjaśnienie z przywołaniem przepisów prawa. Przywołując więc wskazaną w decyzji argumentację, Kolegium stwierdziło, że M.W. nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu przedmiotowej decyzji i postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, jako bezprzedmiotowe, musiało ulec umorzeniu.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2012 r. skargę wniosła M.W., kwestionując jej prawidłowość.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2013 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej, zakwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. i art. 11 K.p.a. – poprzez brak uzasadnienia decyzji. W ocenie skarżącej decyzja ta wydana została również z naruszeniem: art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 28 K.p.a. i art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, a także art. 38 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, a także art. 29 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. – poprzez niezasadne umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r. i z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało ustalenia czy skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej tłocznej. Następnie zacytował przepis art. 28 K.p.a. i wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie interesu prawnego uzasadniającego udział danego podmiotu w postępowaniu.

Dalej Sąd podał, że skarżąca nie jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym działek objętych wnioskiem, ani też nie jest właścicielem działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Działka skarżącej o numerze [...] znajduje się w znacznym oddaleniu od terenu, na którym planowana jest inwestycja. Jest od niego oddzielona działkami o numerach [...],[...],[...], a łączna powierzchnia tych działek jest znaczna. Działka skarżącej przylega do działki drogowej nr [...], z treści decyzji wynika jednak, że inwestycja na tej nieruchomości nie będzie realizowana. Działka skarżącej nie sąsiaduje z działkami inwestora. Inwestycja dotyczy sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Skarżąca nie wykazała by obiekty te wywoływały jakiekolwiek oddziaływanie na jej nieruchomość. Sieć wodociągowa i sieć kanalizacji sanitarnej, zgodnie z projektem posadowiona jest w wymienionych w decyzji działkach pod powierzchnią gruntu.

Planowana budowa sieci nie wpływa zatem na możliwość zabudowy i sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Brak jest podstaw do uznania by interes prawny skarżącej wynikał z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.), bądź regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała także by jej interes do występowania w sprawie o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wynikał z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r., poz. 145 ze zm.) i naruszenia przez planowaną inwestycję stosunków wodnych na terenie jej nieruchomości. Planowana inwestycja polegająca na budowie sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, co do zasady, z istoty swej nie wpływa na pogorszenie stosunków wodnych na danym terenie. Skarżąca winna zatem wykazać, że realizacja inwestycji w tym konkretnym przypadku, z uwagi na zaistniałe szczególne okoliczności, wywoła negatywny wpływ na teren jej nieruchomości, powodując jej podtapianie. Aktualna sytuacja na terenie nieruchomości skarżącej, związana z jej podtapianiem jest, jak twierdzi skarżąca, związana z realizacją w sąsiedztwie jej nieruchomości osiedla domków jednorodzinnych bez rozwiązania w należyty sposób kwestii stosunków wodnych na tym terenie, w tym budowy kanalizacji deszczowej.

W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu organ nie miał podstaw do rozważania tej kwestii. Dotyczy ona bowiem inwestycji objętych innymi decyzjami. Funkcjonalny związek inwestycji polegającej na budowie sieci z budową osiedla mieszkaniowego nie ma znaczenia dla oceny legitymacji skarżącej w niniejszym postępowaniu.

Dalej Sąd podniósł, że skarżąca dążąc do przyznania jej przymiotu strony postępowania winna wykazać fakt istnienia takich urządzeń melioracyjnych, okoliczność zaplanowania inwestycji w kolizji z siecią melioracyjną oraz fakt, że zniszczenie urządzeń melioracyjnych wywrze negatywny wpływ na stosunki wodne na terenie jej nieruchomości. Skarżąca nie wykazała żadnej z tych okoliczności. Niewątpliwie nie wykazała by na obszarze działek nr [...], [...],[...] i [...], na których planowano inwestycję, znajdowały się urządzenia melioracyjne. W szczególności, jak wyjaśniono na rozprawie, istnienie takich urządzeń nie wynika z żadnej dokumentacji Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia, iż planowana inwestycja pozostawała w kolizji z przebiegiem takich urządzeń i wywrze, w związku z ich zniszczeniem, negatywny wpływ na stosunki wodne na terenie nieruchomości skarżącej.

Podkreślić należy, że na etapie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzji o warunkach zabudowy, strona nie ma obowiązku przedłożenia szczegółowego projektu budowlanego planowanej inwestycji. Projekt budowlany zawierający szczegóły projektowanej sieci i sposobu jej posadowienia w gruncie sporządzany jest dopiero na etapie pozwolenia na budowę i wówczas możliwa jest ocena ewentualnej kolizji planowanej sieci z istniejącymi na tym terenie obiektami melioracyjnymi. Także konieczność zabezpieczenia prawidłowego funkcjonowania ewentualnych urządzeń melioracyjnych znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji w czasie prowadzenia robót budowlanych nie pozostaje w zakresie kompetencji organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.

W przekonaniu Sądu, ze wskazywanych przez skarżącą okoliczności wynikało, że do naruszenia stosunków wodnych na obszarze jej nieruchomości doszło na skutek wcześniejszych procesów inwestycyjnych na sąsiednim terenie. Ewentualny wpływ na nieruchomość skarżącej innej inwestycji, polegającej na budowie w sąsiedztwie osiedla domków jednorodzinnych, nie uzasadniał legitymacji skarżącej w niniejszej sprawie. Jest to bowiem odrębna sprawa, dotycząca realizacji innej inwestycji, a organ w niniejszym postępowaniu nie powinien dokonywać ocen w tym zakresie, jako przekraczającym granice sprawy.

Zdaniem Sądu brak po stronie skarżącej statusu strony postępowania winien, co do zasady, skutkować zastosowaniem przez organ art. 61a § 1 K.p.a. Ponieważ jednak w niniejszej sprawie organ przeprowadził postępowanie, zasadnie doszło do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jako bezprzedmiotowego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca M.W. zaskarżając go częściowo, co do punktu 1 sentencji. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu skarżącej dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. polegającym na braku uzasadnienia tej decyzji,
3. b) naruszenie art. 11 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 140 K.p.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a - poprzez nieprawidłową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wyrażającą się w niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji tego, iż organ zaniechał uzasadnienia swego rozstrzygnięcia w sposób wymagany prawem, a uchybienia w tym zakresie są na tyle poważne, że organ w istocie zaniechał ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie (naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) oraz, w konsekwencji, poprzez niezasadne oddalenie skargi pomimo zachodzących przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji;
4. c) naruszenie art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 140 K.p.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a - poprzez nieprawidłową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2012 r., jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2012 r., wyrażającą się w niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji tego, iż wydając obie ww. decyzje organ zaniechał dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia zagadnienia posiadania (lub nie) przez skarżącą interesu prawnego (statusu strony) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r., jak również w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem tejże decyzji, oraz, w konsekwencji, poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organ bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym) oraz poprzez niezasadne oddalenie skargi pomimo zachodzących przesłanek uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.;
5. d) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 140 K.p.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a – poprzez nieprawidłową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2012 r., jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2012 r., wyrażającą się w niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji tego, iż przedwcześnie umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz niezasadnie i przedwcześnie utrzymano w mocy decyzję umarzającą to postępowanie, oraz, w konsekwencji, poprzez niezasadne oddalenie skargi pomimo zachodzących przesłanek uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.;
6. e) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. – poprzez bezpodstawne (tj. nieznajdujące oparcia w aktach sprawy) przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r. (tj. że organ w tym postępowaniu nie uznał jej za stronę postępowania) oraz, w konsekwencji, poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz poprzez niezasadne oddalenie skargi pomimo zachodzących przesłanek uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.;
7. f) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez:
8. - dokonywanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną (odnośnie przysługiwania prawa własności do nieruchomości skarżącej oraz odnośnie wzajemnego położenia nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości objętych planowaną inwestycją, tj. dz. nr [...],[...] obr. G.) za organ administracyjny oraz
9. - pomijanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odnośnie wzajemnego położenia nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości objętej planowaną inwestycją, tj. dz. nr [...] obr. G.) i dokonywanie własnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami organu;

oraz, w konsekwencji, poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz poprzez niezasadne oddalenie skargi pomimo zachodzących przesłanek uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.;

g) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji wynikającej z akt sprawy okoliczności występowania na inwestowanym terenie (dz. [...],[...],[...] i [...] obr. G.), jak i w jego otoczeniu, w tym na nieruchomości skarżącej, urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, jak również pominięcie znajdujących się w aktach sprawy dowodów tę okoliczność potwierdzających oraz, w konsekwencji, poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz poprzez niezasadne oddalenie skargi pomimo zachodzących przesłanek uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.;

II. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 K.p.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 1, art. 64b w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 651 ze zm.) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) (niezasadne tolerowanie ich niezastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.) polegające na przyjęciu, że skarżąca nie posiada (nie wykazała) interesu prawnego (statusu strony) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części (tj. co do pkt 1 sentencji - rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a w razie uznania, że nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego – o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi.

W obszernym uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie podniesionych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W tej sytuacji, mając na uwadze tak skonstruowane zarzuty wniesionego środka odwoławczego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego koncentrują się przede wszystkim na wykazywaniu, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co przejawiało się w tym, iż nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, 127 § 3 oraz 140 K.p.a., albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podejmując rozstrzygnięcie w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaniechało jego uzasadnienia w sposób wymagany prawem, a więc w istocie jak podniesiono zaniechano ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a tym samym naruszono zasadę dwuinstancyjności. Wskazano w kasacji również na to, iż w sprawie zaniechano dokonania ustaleń faktycznych co do zagadnienia posiadania lub nie przez skarżącą interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r., jak również w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem tejże decyzji.

Tym samym, zdaniem skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż przedwcześnie umorzono postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r.

Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik. A zatem Sąd stosuje te przepisy w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Jednakże, co już wyżej podkreślono, warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście przedstawionych podstaw skargi kasacyjnej i argumentacji z tym związanej nie było podstaw do zastosowania w tej sprawie konstrukcji prawnej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., albowiem nie można, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mówić o tym, iż organ administracji dopuścił się innego naruszenia przepisów prawa procesowego czy też wystąpiły w tej sprawie takie naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy.

Wbrew stanowisku skarżącej Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił wniesioną w tej sprawie skargę przy zastosowaniu art. 151 P.p.s.a.

Niespornym jest, iż w tej sprawie na skutek żądania skarżącej, stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej budowy sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej tłocznej na działkach nr [...] (drogowa), [...],[...] i [...] położonych w miejscowości G. gm. U. - wydanej na wniosek K. S., pismem z dnia 25 lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powiadomiło o wszczęciu na wniosek skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji. Niewątpliwie przed wszczęciem tego postępowania nieważnościowego właściwy organ nie dokonał w trybie art. 61a K.p.a. oceny czy z podaniem wystąpiła strona i czy ma ona interes prawny w domaganiu się eliminacji z obrotu prawnego ww. decyzji w opisanym trybie.

Natomiast dokonano takiej oceny w ramach postępowania rozpoznawczego i w konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] września 2012 r. umorzyło postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 § 1 K.p.a., gdyż uznało, iż M.W. nie jest stroną przedmiotowego postępowania nieważnościowego, a tym samym nie posiada interesu prawnego w domaganiu się eliminacji z obrotu prawnego ww. decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano również, iż nie było podstaw do zakwestionowania tego, iż wnioskodawczyni nie była stroną postępowania zwykłego.

W ramach wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2012 r. W motywach tego rozstrzygnięcia podkreślono przede wszystkim, iż poza sporem jest to, że skarżąca ma jedynie interes faktyczny w żądaniu wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego, jednocześnie ustosunkowano się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśniono, iż podnoszone zarzuty naruszenia stosunków wodnych w związku z budową osiedla budynków mieszkaniowych w otoczeniu jej działki czy też kwestii zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jak też fakt pominięcia jej jako strony w postępowaniu zwykłym nie uzasadniają przyjęcia stanowiska, iż w przedmiotowej sprawie taki interes prawny posiada, skoro nie wykazała by obiekty inwestycji celu publicznego wywołały jakiekolwiek oddziaływanie na jej nieruchomość.

Ostateczne rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wskazywanej decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r. zostało uznane w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji za zgodne z prawem. Ze stanowiskiem tym niewątpliwie należy się zgodzić albowiem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że kwestionowany wyrok odpowiada prawu.

Przede wszystkim skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla sieci kanalizacyjnej i sieci kanalizacji sanitarnej. Zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż rozstrzygające znaczenie miało ustalenie czy skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy takim założeniu trafnie w ramach dokonywanej kontroli legalności przyjęto w zaskarżonym wyroku, że skarżącej w tym postępowaniu nie przysługiwał przymiot strony, albowiem jak zaznaczono skarżąca nie jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym działek objętych wnioskiem, ani też nie jest właścicielem działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Działka skarżącej o numerze [...] znajduje się w znacznym oddaleniu od terenu, na którym planowana jest inwestycja. Jest od niego oddzielona działkami o numerach [...],[...],[...], a łączna powierzchnia tych działek jest znaczna.

Działka skarżącej przylega do działki drogowej nr [...], z treści decyzji natomiast wynika, że inwestycja celu publicznego na tej nieruchomości nie będzie realizowana. Działka skarżącej nie sąsiaduje z działkami inwestora. Jednocześnie zasadnie przyjęto, iż skarżąca nie wykazała by obiekty te wywoływały jakiekolwiek oddziaływanie na jej nieruchomość. Sieć wodociągowa i sieć kanalizacji sanitarnej, zgodnie z projektem posadowiona jest w wymienionych w decyzji działkach pod powierzchnią gruntu. Planowana budowa sieci nie wpływa zatem na możliwość zabudowy i sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Brak jest podstaw do uznania by interes prawny skarżącej wynikał z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.), bądź regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Nadto skarżąca nie wykazała również by interes do występowania w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynikał z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i naruszenia przez planowaną inwestycję stosunków wodnych na jej nieruchomości. Tym samym generalnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że skoro skarżąca wobec braku interesu prawnego nie była stroną postępowania zwykłego, to również nie legitymowała się takim interesem prawnym wynikającym z art. 28 K.p.a. by żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd leżący u podstaw skarżonego wyroku. Stanowisko to znajduje oparcie w treści art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta nie określa wprost kogo należy uznać za stronę w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 53 ust. 1 tej ustawy wskazuje jedynie sposób doręczania postanowień i decyzji kończącej to postępowanie. Z analizy tego przepisu wynika, że status strony posiadają niewątpliwie inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja - dla tej kategorii podmiotów doręczeń dokonuje się na piśmie. Przepis art. 53 ust. 1 przewiduje też możliwość udziału w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego innych stron, które o rozstrzygnięciach zawiadamia się przez obwieszczenie.

Dla określenia stron postępowania konieczne jest zatem, co trafnie przyjął i organ i Sąd pierwszej instancji, zastosowanie art. 28 K.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego może być jedynie konkretny przepis prawa materialnego. W sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuujący tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Brak zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa w przedmiotowej sprawie oznacza jednak, że stronami tego postępowania są wyłącznie właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na których zlokalizowana jest inwestycja celu publicznego. Zatem uznanie innych podmiotów za strony postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy w postępowaniu zostanie wykazane, że inwestycja oddziałuje na ich działki, do których mają tytuł prawny. Stronami w takim postępowaniu mogą być nie tylko podmioty sąsiadujące bezpośrednio z nieruchomościami objętymi decyzją lokalizacyjną, ale także położone w dalszej odległości, o ile inwestycja należy do tej kategorii obiektów, że może niekorzystnie oddziaływać na ich nieruchomość. Konsekwencją tak rozumianego pojęcia strony jest przyjęcie, że dla osób na których nieruchomościach nie jest realizowana inwestycja, przyznanie statusu strony jest możliwe tylko przy przyjęciu, że lokalizowana inwestycja oddziałuje, bądź może oddziaływać na ich nieruchomości.

Jak ustalono w okolicznościach tej sprawy skarżąca nie wykazała, iż przedmiotowa inwestycja celu publicznego oddziałuje niekorzystnie na jej nieruchomość nr [...], a przesłankę tę prawidłowo uwzględnił w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji. Nie było więc również podstaw do przyjęcia, że skarżąca ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dlatego też, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, nie można skutecznie przyjąć, iż w sprawie zaniechano dokonania ustaleń faktycznych co do zagadnienia posiadania lub nie przez skarżącą interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r. Takie ustalenia zostały w niniejszej sprawie poczynione i nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarżąca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. by domagać się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej. Zgromadzony w sprawie materiał pozwala przyjąć, że skarżąca nie była również stroną zwykłego postępowania, skoro jak już wyżej zaznaczono, przy inwestycji celu publicznego stronami tego postępowania są wyłącznie właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na których zlokalizowana jest inwestycja celu publicznego.

Przedmiotowa inwestycja celu publicznego nie tylko nie była realizowana na terenie nieruchomości skarżącej, ale znajduje się, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy mapa ewidencyjna stanowiąca załącznik do decyzji o ustaleniu lokalizacji, w znacznym oddaleniu od działki skarżącej nr [...]. Nawet uwzględniając wielkość działki skarżącej należy przyjąć, że jest to odległość znaczna. Wprawdzie stroną jest również ten, który wykaże, że inwestycja oddziałuje na jego działkę, niemniej jednak planowana inwestycja polegająca na ustaleniu lokalizacji sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, do tego realizowana w znacznej odległości od terenów skarżącej, ze swej istoty, jak zasadnie przyjęto w tej sprawie, nie wpływa na ograniczenie sposobu zagospodarowania jej nieruchomości, a w konsekwencji nie może skutecznie wpływać także na pogorszenie stosunków wodnych na danym terenie.

Tym samym lokalizacja tej inwestycji (takiej decyzji dotyczy żądanie skarżącej w zakresie stwierdzenia nieważności) posadowionej pod powierzchnią ziemi, nie wpływa w żaden sposób na możliwość zabudowy, jak również sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.

Natomiast skarżąca konsekwentnie podnosi, co potwierdza także wniesiona skarga kasacyjna, iż jej interes prawny w tej sprawie wiąże z występującym zjawiskiem – stanem zalewania i podtapiania jej nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości G., albowiem realizacja zamierzeń inwestycyjnych polegających na budowie osiedli domów jednorodzinnych wokół jej nieruchomości, jak i budowy infrastruktury technicznej służącej obsłudze tych osiedli, spowodowały uszkodzenie znajdujących się, jej zdaniem, w gruncie urządzeń melioracyjnych. Zatem aktualna sytuacja na terenie nieruchomości skarżącej, spowodowana realizacją w sąsiedztwie jej nieruchomości osiedla domków jednorodzinnych bez rozwiązania w należyty sposób kwestii stosunków wodnych na tym terenie, w tym budowy kanalizacji deszczowej, jak prawidłowo przyznano w zaskarżonym wyroku, dotyczy inwestycji objętych innymi decyzjami.

Tym samym, co także trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, funkcjonalny związek inwestycji polegającej na budowie sieci z budową osiedla mieszkaniowego nie ma znaczenia dla oceny legitymacji skarżącej w niniejszym postępowaniu. Nawet gdyby doszło do uszkodzenia wskazanych urządzeń melioracyjnych w ramach realizacji spornego zamierzenia w zakresie budowy sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej, to nie uzasadnia to przyznania skarżącej przymiotu strony na etapie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Czym innym jest realizowanie praw strony w ramach postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, a czym innym jest kwestia prawidłowej realizacji inwestycji. Ewentualne skutki wadliwie zrealizowanej inwestycji, nie uzasadniają przyznania, na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego, przymiotu strony tego postępowania, gdyż taka decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie spowodowała stanu opisywanego przez skarżącą, a więc zalewania i podtapiania jej nieruchomości.

Kwestia zachowania i uszkodzenia sytemu drenarskiego oraz melioracyjnego nie jest przedmiotem postanowień decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej.

Stąd też zasadnie uznano w tej sprawie, że skarżąca nie będąc stroną postępowania zwykłego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, miała jedynie interes faktyczny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r., zaś zarzuty skargi kasacyjnej braku dokonania ustaleń co do posiadania interesu prawnego skarżącej w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2012 r. zawiera nie tylko pogląd o braku przymiotu strony skarżącej w postępowaniu nadzwyczajnym, ale także stanowisko o braku interesu prawnego skarżącej do występowania w charakterze strony w postępowaniu zwykłym. Pogląd ten został zaaprobowany w zaskarżonej decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dotychczasowe rozważania pozwalają zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż trafnie umorzono postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r. jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. zachodzi, gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Może mieć ona charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Pierwszy z przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu, drugi - gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, albo gdy nastąpiło przedawnienie żądania lub gdy brak jest przedmiotu żądania. Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy.

Z taką też sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Skoro z żądaniem w tej sprawie wystąpił podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, to wadliwe wszczęcie takiego postępowanie skutkuje koniecznością jego umorzenia. Całkowicie nieusprawiedliwiony jest zatem zarzut, iż Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że przedwcześnie umorzono postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika by doszło w tej sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zasadnie Sąd pierwszej instancji nie uznał takiego naruszenia, skoro w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy raz jeszcze rozpoznało i rozstrzygnęło sprawę umorzenia postępowania nieważnościowego i zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] września 2012 r. Istota zasady dwuinstancyjności wyraża się w tym, że dochodzi do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej, co niewątpliwie miało miejsce w tym postępowaniu. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 K.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa (patrz wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88 publikowany ONSA 1989, nr 1, poz. 36).

Jeżeli więc faktycznie doszłoby do naruszenia art. 15 K.p.a., to skarżąca kasacyjnie winna w tym zakresie formułować zarzut niezastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., a nie powoływać takie naruszenie prawa i wiązać je z zarzutem niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Niemniej jednak, co już wyżej zaznaczono, w tej sprawie z takim naruszeniem prawa nie mamy do czynienia.

Nie można również uznać by decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2012 r. wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Decyzja ta zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne przewidziane normą art. 107 § 1 K.p.a., zaś uzasadnienie tego rozstrzygnięcia w sposób jasny i precyzyjny wyjaśnia motywy, którymi kierował się organ wydając tę decyzję.

Skarga kasacyjna w odniesieniu do zaskarżonego wyroku podnosi także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności dotyczy to nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu skargi wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a., jak również nieznajdujące, zdaniem skarżącej, oparcia w sprawie przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r., a w konsekwencji przedstawienia stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

Nadto, jak wykazano w kasacji, Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny objęty sprawą administracyjną, a to odnośnie przysługiwania własności do nieruchomości oraz wzajemnego położenia nieruchomości skarżącej, a nieruchomościami objętymi wskazaną wyżej decyzją.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej norm procedury sądowoadministracyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób opisany w zarzucie i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchybieniem, niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09).

W kontekście sposobu, w jaki skonstruowany i uzasadniony został zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wyjaśnić należy również, iż okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I GSK 1172/09). Przy tym, jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej.

Z kolei mając na uwadze treść art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że sąd administracyjny dokonując kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem i ustalając czy postępowanie odpowiadało przepisom prawa nie zawsze ma obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających, w ocenie strony, świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadające wymogom powołanej wyżej normy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ocenił wszechstronnie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. To, że nie wskazał, iż nie podziela naruszenia podnoszonego w skardze art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, a jak już wyżej wskazano takiego naruszenia nie było, to nie stanowi to o naruszeniu ww. normy.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, iż z treści art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika, iż sąd administracyjny pierwszej instancji orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 P.p.s.a.), co oznacza, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również, jak wynika z art. 106 § 4 P.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. innymi słowy, dokonuje kontroli realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go - w zakresie dotyczącym ustalania stanu (faktycznego i prawnego) sprawy - reguł proceduralnych.

Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 22/09, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Nie stanowi przy tym naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., oparcie się tylko na części akt sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 470/08; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010r., sygn. akt I GSK 806/10; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (porównaj wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przedstawienie przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. To, że uznano, iż skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. przez Wójta Gminy Ustka wyprowadzono z kompletnych akt administracyjnych, w tym z treści ww. decyzji, gdzie wymieniono strony tego postępowania – wskazano je w rozdzielniku decyzji, a to inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. Skarżąca nie została tam wymieniona. Zasadnie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uznano, iż skarżąca nie była stroną przedmiotowego postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego (co nie zostało zanegowane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.), gdyż lokalizowanie planowanej inwestycji celu publicznego nie wywołuje niezbędnego oddziaływania na jej nieruchomość.

Sieć wodociągowa i sieć kanalizacji sanitarnej zlokalizowana w znacznej odległości od działki skarżącej i do tego pod powierzchnią gruntu nie wpływa na możliwości i sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej - wykorzystywanej rolniczo. Niewątpliwie wzajemne położenie nieruchomości skarżącej w odniesieniu do terenów planowanej inwestycji wynika z kopii mapy ewidencyjnej przedstawionej w odpowiedniej skali, stąd też ocena tej mapy będącej przecież integralną częścią decyzji o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji nie pozbawia Sądu możliwości wyprowadzenia takiego wniosku jak w tej sprawie, że nieruchomość skarżącej oddalona jest w znacznej odległości od terenu planowanej inwestycji. Zatem właściwie oceniono zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut, iż skoro strony postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego zawiadamia się w trybie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również w drodze obwieszczenia, to ta forma doręczania uczyniła automatycznie ze skarżącej stronę postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r. Z analizy akt sprawy, co już wyżej wskazano, wynika, iż skarżąca nie była stroną tego postępowania, a więc czynienie zarzutu, iż Sąd samodzielnie ustalił tę okoliczność albowiem cytat: "w aktach postępowania administracyjnego (zwykłego) brak jest jakichkolwiek zestawień czy list osób uznanych przez Wójta Gminy Ustka za strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r." - koniec cytatu, nie jest uzasadnione, gdyż generalnie takich zestawień osób mających interes prawny w danej sprawie poza inwestorem, właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego nie opracowuje się. Wobec stron, którym doręczono decyzję w drodze obwieszczenia zawsze indywidualnie ocenia się ich interes prawny wywołany taką inwestycją. Tak też uczyniono w tej sprawie.

Za uzasadniony nie można również uznać zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji wynikającej z akt sprawy okoliczności występowania na inwestowanym terenie (dz. [...],[...],[...] i [...] obr. G.), jak i w jego otoczeniu, w tym na nieruchomości skarżącej, urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, jak również pominięcie znajdujących się w aktach sprawy dowodów tę okoliczność potwierdzających, gdyż kwestia zniszczenia w trakcie realizacji mogących znajdować się na terenie zainwestowanym urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie może mieć wpływu na wynik tej sprawy, w której dokonywana jest ocena legitymacji strony w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej.

Jest to o tyle istotne, bowiem rozstrzygnięcie to dotyczy początkowego stadium procesu inwestycyjnego, kiedy to decyzja lokalizacyjna nie zawiera przecież szczegółów dotyczących projektowanej inwestycji. Dopiero projekt budowlany będzie zawierał szczegóły dokładnego posadowienia projektowanej sieci w gruncie i tam też możliwa będzie ocena ewentualnej kolizji sieci.

Skoro powyższe rozważania pozwalają jednoznacznie uznać, iż stan faktyczny sprawy został w tej sprawie prawidłowo ustalony, to nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż nie można skutecznie w tej sytuacji zarzucić wyrokowi Sądu pierwszej instancji błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego, a to art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 K.p.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 1, art. 64b w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada (nie wykazała) interesu prawnego (statusu strony) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] czerwca 2010 r.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji odmawiając skarżącej przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym uznał, że zakres planowanej inwestycji celu publicznego pozwala przyjąć w istocie, iż jej oddziaływanie nie będzie wykraczać poza nieruchomość objętą wnioskiem, z czym w przypadku inwestycji związanej z lokalizacją sieci wodociągowej jak i kanalizacji sanitarnej należy się zgodzić. W tej sytuacji trudno jest poszukiwać istnienia przesłanek z art. 28 K.p.a. w okolicznościach tej sprawy. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma w tej kwestii miejsca na żaden automatyzm (por. wyroki: z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1016/06, LEX nr 355287; z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 724/11, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), pozwalający na sztywne i generalne określenie kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Z tych też przyczyn w niniejszej sprawie po wszczęciu postępowania nieważnościowego dokonano oceny przysługiwania skarżącej przymiotu strony, zaś o braku tej legitymacji przesądzono w postępowaniu rozpoznawczym.

Źródłem tego interesu prawnego nie mogą być wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego, w tym art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 1, art. 64b w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, gdyż normy te dotyczące zmiany stosunków wodnych na gruncie, zabraniające niszczenia i uszkadzania urządzeń wodnych, jak też określające obowiązek organu w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego nie statuują interesu prawnego czy też obowiązku po stronie skarżącej by przyznać jej interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Podobnie jest z powoływaną normą przepisu art. 38 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 651 ze zm.) dotyczącą trzech rodzajów stref ochrony uzdrowiskowej na obszarach uzdrowisk lub ochrony uzdrowiskowej.

Ponadto w przypadku skarżącej nie może stanowić źródła interesu prawnego strony, wskazywany przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, określający treść prawa własności. Zgodnie z nim, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Oczywistym przy tym jest, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z tego przepisu do uczestniczenia jako strona (art. 28 K.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości. Zwrócić przy tym również należy uwagę, że ochronę taką właścicielowi nieruchomości sąsiedniej zapewniają także przepisy art. 54 pkt 2 lit. d oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednakże mając na uwadze zakres projektowanego zamierzenia w postaci inwestycji celu publicznego, a to sieci wodociągowej jak i sieci kanalizacji sanitarnej oraz ustalenie dla tego zamierzenia lokalizacji, to co już wyżej wyjaśniono, taka inwestycja nie będzie wprowadzać ograniczenia dla przyszłego zagospodarowania nieruchomości skarżącej (działka nr [...]) znacznie oddalonej od terenu planowanej inwestycji celu publicznego. Tym samym nie można z ww. norm wyprowadzać wniosku o posiadanym interesie prawnym w tej sprawie.

Konkludując uznać należy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.

Jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż powołany w powiązaniu z innymi przepisami zarzut naruszenia przepisów postępowania przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy, a nie procesowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został prawidłowo zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

W związku z tym, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.