Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 322/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 17 grudnia 2008 r. [...] Spółka z o.o., działając, jako inwestor zastępczy dla inwestora bezpośredniego – Gminy Miejskiej Łódź złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na regulacji rzeki Sokołówki (etap ll) na odcinku od ulicy W. do działki nr [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...] w Łodzi.
Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta Łodzi, po ponownym rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Gminę Miejską Łódź, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na regulacji rzeki Cokołówki (etap lI) na odcinku od ulicy W. do działki nr [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] przez zastosowanie umocnień technicznych ciężkich (płyty żelbetonowe pełne i ażurowe).
Od decyzji powyższej odwołał się J. K. Zdaniem strony decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego: art. 50, art. 51, art. 54, art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ istotny na wynik sprawy: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a., art. 10 k.p.a.
Gmina Łódź w piśmie procesowym z dnia 23 sierpnia 2010 r. stwierdziła, że planowana regulacja odcinka rzeki Sokołówki związana jest z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa odprowadzania wód deszczowych z terenów zabudowanych i przewidzianych do urbanizacji w górnej części zlewni, między innymi z terenu osiedla im. [...] w północno-wschodniej części zlewni, a także z części ulicy S. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 4 i ust. 5, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji.
Organ odwoławczy podniósł, że planowana inwestycja to regulacja rzeki Sokołówki (etap ll), na odcinku od ulicy W. do działki nr [...] w obrębie [...] w Łodzi, na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], zgodnie z załącznikiem graficznym sporządzonym na kopii mapy dla celów projektowych w skali 1:500, przy zastosowaniu umocnień technicznych ciężkich (płyty żelbetonowe i ażurowe), która jest dokonywana na wniosek Gminy Miejskiej Łódź. Organ Il instancji zaaprobował stanowisko organu I instancji, że inwestycja ta jest inwestycją celu publicznego.
W ocenie Kolegium organ l instancji przeprowadził postępowanie, którego elementem było uzyskanie uzgodnień i dokonał koniecznej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, stanu faktycznego i prawnego, na którym przewiduje się realizację inwestycji i stwierdził, że planowana inwestycja na wskazanym powyżej terenie może powstać. Kolegium powołało się w tym miejscu na następujące uzgodnienia uzyskane w toku postępowania przed organem I instancji:
- - postanowienie Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...],
- - postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...],
- - pismo Kierownika Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi - Terenowy Inspektorat w Łodzi z dnia 8 stycznia 2010 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nadto oceniło, że organ l instancji zawarł w kwestionowanej decyzji wszystkie elementy wymagane ustawą oraz nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 10 k.p.a., bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do stwierdzenia, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji jest zasadne, gdyż wszystkie przesłanki określone w art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są spełnione, a ewentualne uchybienia nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżący nadto zauważył, że przez działki stanowiące jego własność kiedyś przepływała rzeka Sokołówka, a intencją inwestora nie jest regulacja nieistniejącej rzeki, lecz jej odtworzenie. Dalej skarżący stwierdził, że skoro przez działki [...] i [...] nie przepływa śródlądowa powierzchniowa woda płynąca, to ani ta woda ani też gruntu pod nią nie stanowią własności Skarbu Państwa z mocy art. 10 Prawa wodnego.
W ocenie skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem - w jego ocenie – regulacja i utrzymanie wód tylko wtedy stanowi inwestycję celu publicznego, gdy stanowią one własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że rozstrzygając przedmiotową sprawę, organy słusznie poddały analizie przepis art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując, że celem publicznym jest budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu, że planowana przez inwestora inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, albowiem – jak wynika z wyżej przytoczonego przepisu – taki charakter ma budowa obiektów służących regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a wszak takie zamierzenie jest przedmiotem tego postępowania.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, że rzeka Sokołówka nie wylewa, a nawet nie płynie przez wskazane działki, stwierdza, że powołać się należy na definicję legalną cieku naturalnego. Stosownie do obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 9 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego przez cieki naturalne rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Bacznie odczytując powyższą definicję nie można przeoczyć, iż sam fakt okresowego niepłynięcia wód nie pozbawia rzeki Sokołówki statusu cieku naturalnego w rozumieniu Prawa wodnego.
Zatem oświadczenia tak skarżącego jak i pozostałych stron postępowania, co do niskiego poziomu wody, który nie powoduje wylewania wód rzeki, a nawet prowadzi do okresowego wyschnięcia jej koryta, zdaniem Sądu nie mogą mieć wpływu na kwalifikację prawną rzeki Sokołówki, jako cieku naturalnego, a zatem należy ją zaliczyć do śródlądowych wód powierzchniowych płynących (art. 9 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) Prawa wodnego). W konsekwencji stwierdzić należy, że wody rzeki Sokołówki stanowią własność Skarbu Państwa (art. 10 ust. 2 Prawa wodnego).
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie dość, że stanowi realizację celu publicznego określonego w art. art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jeszcze ma znaczenie lokalne (ochrona przeciwpowodziowa określonych terenów Gminy Miejskiej Łódź - osiedla im. [...] i ulicy S.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. podnosząc w niej zarzuty naruszenia:
- I. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj.:
- a) art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię,
- b) art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędna wykładnię.
- II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. Z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zdaniem skarżącego nie jest możliwe przeprowadzenie wykładni przepisu art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w oparciu o inne zasady. Przeciwna interpretacja uprawniałaby i jednocześnie obligowała do traktowania, jako inwestycji celu publicznego, regulacji i utrzymywania wód nie będących własnością Skarbu Państwa lub samorządu, co w zasadzie jest wyłączone przez przepisy ustawy Prawo wodne. Dlatego nie można zgodzić się z zaproponowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze interpretacją przepisu art. 6 punkt 4 zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r.
W ocenie skarżącego organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w tym zwłaszcza art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i brak wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Zdaniem skarżącego jedyną przesłanką wywłaszczenia jest planowanie przeprowadzenia inwestycji celu publicznego, która w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, jest możliwa jedynie dla nieruchomości, dla których została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co za tym idzie nie można wywłaszczyć nieruchomości, gdy nie wydano stosownej decyzji w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ta z kolei nie może zostać wydana w przypadku inwestycji, o których mowa w art. 6 punkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w odniesieniu do gruntów nie stanowiących własności Skarbu Państwa (jednostek samorządu terytorialnego).
Z uwagi na powyższe w ocenie skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego należy stwierdzić, że organy administracji publicznej ewidentnie naruszyły przepis art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem skarżącego - odpowiada prawu.
Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku, odnośnie kierunku interpretacji wskazanych norm prawa materialnego.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycję celu publicznego definiuje art. 2 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym przez inwestycję tę należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje szeroki katalog celów publicznych. Za cel ten ustawodawca uznał między innymi budowę oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (pkt 4).
Inwestycja polegająca na regulacji rzeki Sokołówki (etap II), niewątpliwie mieści się w zakresie objętym normatywnym pojęciem celu publicznego. Drugim elementem uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest charakter zamierzenia inwestycyjnego - musi to być inwestycja o zasięgu, co najmniej lokalnym. Inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie, jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej we wskazanym rozumieniu.
Zaznaczyć należy, że regulacja rzeki Sokołówki (etap II) ma zapewnić unormowanie przepływów, bezpieczne odprowadzanie wód deszczowych z terenów zabudowanych, co ma znaczenie nie tylko dla danego rejonu, ale pośrednio dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby, jako całości - służąc tym samym nie tylko interesom grupowym. Inwestycja dotyczy określonego odcinka rzeki Sokołówki i zamiarem inwestorem jest jej takie ukształtowanie, aby odbierała nadmiar wody z określonych terenów Gminy Miejskiej Łódź - osiedla im. [...] i ulicy S. Zgodzić się zatem należy z poglądem, że ma ona charakter lokalny, istotny dla lokalnej społeczności, a zatem, przesłanka określona w definicji zawartej w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest spełniona.
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela wykładnię norm art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzącą do wniosku, że kryterium własnościowe w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji nie ma żadnego znaczenia w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kryterium własnościowe ma znaczenie, ale jedynie w sytuacji, gdy inwestycja dotyczy urządzeń melioracyjnych, gdyż w takim przypadku istotnym jest, aby właścicielem tych urządzeń był Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego oraz kryterium własnościowe ma znaczenie, ale jedynie w sytuacji, gdy inwestycja dotyczy regulacji i utrzymania wód, gdyż w takim przypadku istotnym jest, aby właścicielem wody był Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.
W świetle postanowień ustawy Prawo wodne rzeka Sokołówka jest ciekiem naturalnym, a zatem należy ją zaliczyć do śródlądowych wód powierzchniowych płynących (art. 9 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a). W konsekwencji wody rzeki Sokołówki stanowią własność Skarbu Państwa (art. 10 ust. 2 Prawa wodnego). Woda płynąca jest bowiem wodą publiczną i własność wody przekłada się na własność gruntu pod wodą w granicach określonych liniami brzegów, co wynika z brzmienia art. 14, 17 i 18 Prawa wodnego.
Kierując się systemowymi i funkcjonalnymi regułami wykładni, Sąd pierwszej instancji prawidłowo skonstatował, że własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych, bowiem przepisy Prawa wodnego nie stoją na przeszkodzie, aby kto inny był właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzeń wodnych. Niewątpliwie nawiązuje to do regulacji zawartej w art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem wskazując, że celem publicznym jest regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego ustawodawca jednocześnie uznał, że nie będzie celem publicznym regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, stanowiących własność podmiotów innych niż Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego.
Redakcja przepisu art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że ustawodawca użył spójnika koniunkcyjnego "oraz" przyjmując, że inwestycją celu publicznego jest utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Takie ujęcie redakcyjne - poprzez koniunkcyjny zwrot enumeracyjny "oraz", implikuje kierunek wykładni wskazanej normy, że zarówno do "wód", jak i do "urządzeń melioracyjnych" należy odnosić ustawowe kryterium własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 56 ustawy planistycznej nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zatem decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy planistycznej i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną.
W świetle powyższego zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie, w tym ustaliły stan faktyczny sprawy oraz zastosowały odpowiednie przepisy. Należy bowiem stwierdzić, że teren Inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Jak wskazano wcześniej inwestycja należy do kategorii inwestycji celu publicznego.
Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W istocie bowiem formułując zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia czynności kontrolnych przez Sąd pierwszej instancji, skarżący wskazał naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. Nie wskazuje jednak, jakie dowody zostały przez organy obu instancji pominięte, co miałby wadliwie akceptować Sąd pierwszej instancji.
Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Rozstrzygając sprawę uwzględniono zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.