Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 234/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 581/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – po rozpoznaniu skargi S. M. - uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie P. z dnia [...] 2008 r., nr [...] przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych; orzekł że decyzje nie mogą być wykonane oraz zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz S. M. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że wyrokiem z dnia 22 stycznia 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 2079/00 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. w przedmiocie nakazu rozbiórki domku letniskowego na działce nr [...] w K., orzeczonego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Sąd zwrócił m.in. uwagę na fakt nie przeprowadzenia przez organ postępowania umożliwiającego ustalenie daty budowy obiektu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. decyzją z dnia [...] 2008r., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, nakazał S. M. rozbiórkę dwóch drewnianych obiektów budowlanych, wzniesionych w 1994 r. bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] w K.:rekreacyjnego (poprzednio określanego jako domek letniskowy) z tarasem oraz sanitariatu (w.c.).Organ I instancji podał, że data wybudowania obiektów została ustalona w oparciu o zeznania S. M., przytoczone w postanowieniu Prokuratury Rejonowej w P. z dnia [...] 2000 r. (o umorzeniu dochodzenia w sprawie dokonania w listopadzie 1994 r. na działce rolnej nr 1595 samowoli budowlanej). Organ podał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, gdyż obiekty zostały wybudowane przed 1 stycznia 1995 r. Organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego w okresie ich budowy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Krokowa (uchwała nr 162/XXXVII/93 Rady Gminy z 30 lipca 1993 r., Dz.Urz.Woj.Gdańskiego Nr 16 poz. 90.) teren, na którym położona jest działka nr [...], wchodzi w skład obszaru upraw polowych i łąk, oznaczonego symbolami RZ i RP, bez prawa zabudowy.

Obecnie dla tego terenu brak jest miejscowego planu. Ponieważ zabudowa działki w./w. obiektami nastąpiła samowolnie i niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zachodzi przesłanka do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Organ powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 1985 r. o sygn. akt III ARN 11/85 (OSNC 1986/3/40) zgodnie z którym terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie ogólnym lub szczegółowym na inne cele lub innego rodzaju zabudowę, ale także teren nieprzeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów.

S. M. złożył odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] 2008 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy podlega przymusowej rozbiórce, gdy znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Organ stwierdził, iż do nakazania rozbiórki konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: braku wymaganego pozwolenia na budowę oraz co najmniej jednej z określonych powyżej sytuacji. Zgodnie zaś art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Wybudowane w 1994 r. na działce nr [...] w K., bez pozwolenia na budowę, obiekty znajdują się na terenie wchodzącym w skład obszaru, stanowiącego uprawy polowe i łąki, a zatem nie jest przeznaczony pod zabudowę. Okoliczność ta wypełnia przesłankę określoną w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję S. M. zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. polegające na niewłaściwej wykładni tego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do jego błędnego zastosowania. Zdaniem skarżącego, wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest uzależnione od wystąpienia łącznie obydwu przesłanek zawartych w art. 37 omawianej ustawy (pkt 1 i 2). W ocenie skarżącego decyzja o warunkach zabudowy zastępuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w przypadku aktu samowoli budowlanej sprzed dnia 1 stycznia 1995 r.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy nie zgodził się z poglądem, że decyzja o warunkach zabudowy zastępuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w przypadku aktu samowoli budowlanej sprzed dnia 1 stycznia 1995r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. uzależnia rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części od tego, czy znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przepis ten mówi ogólnie o przepisach o planowaniu przestrzennym, który to termin należy utożsamiać z używanymi w różnym czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. terminami "przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym". Terminy te zależały bowiem od nazwy aktualnie obowiązującej ustawy dotyczącej planowania przestrzennego. W 1974 r. obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym. Wraz z Prawem budowlanym z 1994 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która w dniu 11 lipca 2003 r. zastąpiona została ustawą 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd przyjął wykładnię, według której w art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. chodzi o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili załatwiania sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnie postawionego obiektu budowlanego. W oparciu o taką wykładnię Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie należy stosować ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), gdyż przede wszystkim ta ustawa, zawiera obecnie przepisy o planowaniu przestrzennym w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W świetle przepisów ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie tylko tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są przewidziane pod zabudowę. W ocenie Sądu fakt, iż obecnie działka nr 1595, na której znajdują się obiekty budowlane nie jest objęta żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania, nie przesądza, iż działka ta nie jest przeznaczona pod zabudowę w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod zabudowę może być przeznaczony teren, którego taki sposób zagospodarowania został określony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd wskazał, iż pogląd, że decyzja w tym przedmiocie może być wydana wyłącznie dla inwestycji zamierzonej, nie zaś samowolnie zrealizowanej, stał się nieaktualny w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, (Dz. U. Nr 247, poz. 1844). Trybunał stanął na stanowisku, iż możliwe jest również badanie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Trybunał stwierdził, że skoro (na gruncie kontrolowanego art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.) zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takowego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne z wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna w dniu wszczęcia wymienionego postępowania.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie w warunkach utraty mocy obowiązującego dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ocena istniejącej inwestycji z obowiązującymi przepisani o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nastąpić wyłącznie poprzez uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w której organ oceni, czy istnieje możliwość legalizacji obiektu. Zatem możliwość dokonania takiego ustalenia powinna istnieć również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego.

Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika, żeby strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla opisanej wyżej działki, jak również czy wydana została w tym zakresie decyzja właściwego organu. A zatem, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien ustalić tę okoliczność, a w warunkach braku decyzji, zawiesić postępowanie (art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a.) i zastosować tryb z art. 100 § 1 polegający na wezwaniu strony do wystąpienia z wnioskiem w w./w. przedmiocie do właściwego organu. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., organ powinien bowiem umożliwić samowolnemu inwestorowi wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd podkreślił także, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest konsekwencją przyjęcia wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w której przyjmuje się, że przepisy o planowaniu należy oceniać według stanu prawnego z chwili orzekania w sprawie samowoli budowlanej, a nie z chwili budowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., reprezentowany przez radcę prawnego A. N. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. 1. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.,) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że ocena dopuszczalności legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego winna być dokonywana w oparciu o analizę stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania, a nie w dacie popełnienia samowoli budowlanej;
2. 2. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez zrównanie sytuacji prawnej osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. z sytuacją prawną osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. w sytuacji, gdy przywołany przepis nakazuje różnicować sytuację prawną tych dwóch grup.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż wykładanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez pryzmat obecnie obowiązujących przepisów oznaczałoby zrównanie sytuacji prawnej osób, które popełniły samowolę budowlaną pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. z sytuacją prawną osób, które dopuściły się tego czynu pod rządami obecnie obowiązującej ustawy, co jest sprzeczne z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zdaniem organu ustawodawca przesądził o zróżnicowaniu sytuacji prawnej osób, które dopuściły się samowoli budowlanej w różnych okresach czasu, a zróżnicowanie to jest wprost zależne od daty ukończenia robót budowlanych przy danej samowoli.

W ocenie organu pogląd Sądu, który w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazał organom nadzoru budowlanego zapewnić inwestorowi możliwość pozyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla samowolnie wzniesionych obiektów i na tej podstawie orzec o ewentualnej legalizacji obiektu jest nieuzasadniony. Organ podkreślił, że możliwość legalizacji samowoli budowlanej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pojawiła się dopiero w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. i to dopiero z dniem 31 maja 2004 r., przy czym instytucja decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu istniała już w pierwotnej wersji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, póz. 415), która weszła w życie równocześnie z ustawą Prawo budowlane z 1994 r. Zatem ustawodawca ograniczył możliwość legalizacji samowoli budowlanych tylko do samowoli ocenianych przez pryzmat przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Nadto organ wskazał, iż w dotychczasowym orzecznictwie potwierdzone zostało, że ocena dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej winna być dokonywana przez pryzmat postanowień planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy, a nie w czasie orzekania (wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 119/06, LEX nr 319415; z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 119/06 II OSK 522/05, LEX nr 194370).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Nie można podzielić zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) poprzez ich błędną wykładnię.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Takimi przepisami dotychczasowymi – w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej - są przepisy art. 38 – 42 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zatem warunkiem zastosowania przez organ administracji publicznej przymusowej rozbiórki obiektu, jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek:

1. - po pierwsze, obiekt wybudowano lub budowę rozpoczęto bez wymaganego prawem pozwolenia,
2. - po drugie, obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie nie przewidzianym – w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym - pod zabudowę albo przeznaczonym jest pod zabudowę innego rodzaju.

Ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym sprowadza się do kontroli inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli na danym terenie plan taki obowiązuje.

Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony i opublikowany zgodnie z właściwymi przepisami prawa ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym. Jest obowiązującym prawem lokalnym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami jak i obowiązującym prawem lokalnym. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenie w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.

Podkreślić należy, że zarówno pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r., rozważenia wymaga zagadnienie dotyczące zmian prawa lokalnego jak też braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ta kwestia wiąże się z wykładnią przepisów Prawa budowlanego w aspekcie odpowiednich przepisów o planowaniu przestrzennym, tj. wzajemnej zależności Prawa budowlanego i przepisów o planowaniu przestrzennym, zawartych w kolejnych ustawach. Na tle tego zagadnienia uwidacznia się kolizja pomiędzy uprawnieniami właściciela, wynikającymi z prawa własności, a ograniczeniami związanymi z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego bądź niepewności i ograniczeń w korzystaniu z prawa własności w przypadku braku planu.

Celem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zgodnej z prawem i w pełni uzasadnionej. Pamiętać należy, iż nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny – karzący.

Przypomnieć należy, iż stosowanie przepisów ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w przypadkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) w zamierzeniu ustawodawcy miało być "odstępstwem" od obligatoryjnego nakazu rozbiórki z art. 48 nowego Prawa budowlanego przez dopuszczenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej – niedopuszczalnej w świetle nowej ustawy. Zatem inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. mieli być z woli ustawodawcy w korzystniejszej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną już pod rządem nowego Prawa budowlanego.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt SK 2/01, (OTK-A 2002/2/15) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) był niewątpliwie rygorystyczny, przez to, iż nie dopuszczał łagodniejszych niż nakaz rozbiórki, form reagowania na samowolę budowlaną. Ta represyjna metoda zapewniania porządku prawnego w budownictwie kolidowała, zdaniem niektórych autorów, na tle polskiego prawa z zasadą państwa prawnego (por. L. Bar, E. Radziszewski, Nowy kodeks budowlany, Warszawa 1995, Wyd. Prawnicze, s. 87-88; St. Jędrzejewski, Glosa do wyroku NSA we Wrocławiu z 12 grudnia 1996 r., II SA/Wr 236/96, OSP 1997 z. 11, poz. 202). Wyrażano również opinię, że uciążliwość związana z zastosowaniem tego środka w celu ochrony porządku prawnego jest nieadekwatna do skali uszczerbku w konstytucyjnie chronionym prawie jednostki (por. St.

Jędrzejewski, D.R. Kijowski, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r. P. 2/98, PiP z. 3/2001 r. s. 102 i n. oraz D.R. Kijowski, Pozwolenie w administracji publicznej, Białystok 2000, Temida 2, s. 273-282).

Z uwagi na nadmierną krytykę tego przepisu za restrykcyjność oraz automatyzm kolejnymi nowelizacjami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ustawodawca zdecydował się na złagodzenie przepisów odnoszących się do samowoli budowlanej. Wprowadzone zostały do Prawa budowlanego z 1994 r. mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i zalegalizowanie samowoli budowlanej. U podstaw tych zmian legło m.in. dostrzeżenie faktu, że możliwe były przypadki, gdy w miejsce przymusowo rozebranego obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej możliwe było wybudowanie takiego samego obiektu, ale już na podstawie pozwolenia na budowę.

Celem wprowadzonych zmian jest stworzenie prawnych podstaw, umożliwiających odstąpienie od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki w stosunku do określonych w przepisach kategorii obiektów samowolnie budowanych lub wybudowanych.

Nadto podkreślić należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844) orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z przyczyn od nich niezależnych (a do takich należy obowiązywanie, albo nieobowiązywanie, na danym terenie planu miejscowego), godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy. Ustawodawca uczynił bowiem warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, a równocześnie warunkiem legalizacji samowoli dokonanej na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, ustawodawca uczynił uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na fakt, że o ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny, o tyle decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego, a jedynie stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym. Zdaniem Trybunału, nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W procesie legalizacji samowoli decydujące znaczenie winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powinna zatem istnieć możliwość wykazania zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego.

Mając na uwadze powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. stwierdzić należy, iż aktualnie legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. A zatem, na tle obecnego stanu prawnego zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz również - w sytuacji braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy - art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 grudnia 2008 r.

W przypadku przyjęcia zaprezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, iż o losach samowoli budowlanej zawsze decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy, inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 roku zostaliby postawieni w mniej korzystnej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1994 roku. To zaś przeczyłoby celowi wprowadzenia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku w pierwotnej wersji tej ustawy.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę na brzmienie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Wprawdzie w przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy to jednak przesłanka określona w punkcie 1 tego przepisu została sformułowana w czasie teraźniejszym.

Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji.

Należy podkreślić, że inną kwestią jest ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Z tych względów należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, iż organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej, popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji a w razie braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, w warunkach utraty mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym została zrealizowana inwestycja przez S. M., ocena tej inwestycji w aspekcie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym winna nastąpić w świetle ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast odnoszenie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje – jak to uczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie - nie jest zasadne.

Powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przeczy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, nie zaś przepisy o planowaniu przestrzennym.

Obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jeśli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy o planowaniu przestrzennym przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie (tożsamość obiektu budowlanego), to odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy i orzekanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej.

Przy interpretacji powyższego przepisu należy mieć na uwadze tak wykładnię celowościową jak i wykładnię funkcjonalną a nadto przepisy art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujące konstytucyjną ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie także w zasadach racjonalnej gospodarki i racjonalnego sposobu wykorzystywania terenów. Powyższą zasadę potwierdza treść przepisu art. 6 ustawy. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Przypomnieć należy, iż w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej będzie oceniał kwestie, o jakich mowa w art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zgodność z przepisami odrębnymi i ewentualną konieczność posiadania przez inwestora stosownych uzgodnień. Dotyczy to m. in. rozporządzeń dotyczących utworzenia parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu itp. aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zaznaczyć należy, iż prezentowana wyżej wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. prezentowana jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1318/08,: z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06, LEX nr 425375, z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 647/07 LEX nr 483245).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.