Uzasadnienie
II OSK 234/10 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 193/09 po rozpoznaniu skargi O. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o nakazie likwidacji trzech okien na 3 piętrze w lokalu mieszkalnym nr [...] poprzez zamurowanie otworów okiennych murem grub. min. 25 cm w ścianie północnej budynku mieszkalnego poprzecznej oficyny na nieruchomości przy ul. P. [...] w Ł., zlokalizowanego w granicy z nieruchomością przy Al. K. [...] w Ł. - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podano, że kontrola przeprowadzona na nieruchomości przy ul. P. [...] wykazała, iż w ścianie północnej poprzecznej oficyny zlokalizowanej w granicy z posesją przy Al. K. [...] są usytuowane trzy okna na trzecim piętrze, które powstały około 1955 roku, a więc z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania, to jest rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. jak też są niezgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca podniosła, iż skutkiem decyzji nakazującej zamurowanie okien będzie pozbawienie lokalu funkcji mieszkalnej, co wiąże się z koniecznością zapewnienia obecnym lokatorom lokalu zamiennego, którym skarżący nie dysponuje, nie dysponuje też środkami finansowymi na jego pozyskanie.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części nakazującej likwidację okien orzekając jedynie o zmianie terminu wykonania nałożonego obowiązku. W ocenie organu II instancji ustalenia dokonane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym tak w kwestii daty wykonania okien jak i mających w sprawie zastosowanie przepisów są prawidłowe. W związku z tym podstawą prawną prowadzonego postępowania jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., gdyż ma miejsce sytuacja, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
W skardze na powyższą decyzję zarzuca się naruszenie art. 7, 11, 12 i 77 kpa oraz art. 63, 103 ust. 2 i 48 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca zarzuciła wydanie decyzji bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i bez uwzględnienia interesu społecznego. Wskazano również na brak podstaw do przyjęcia, że okna wykonano w warunkach samowoli budowlanej. W skardze wskazano ponadto, że w sprawie występuje istotna wątpliwość co do daty powstania okien, bowiem ani właściciel ani organ nie dysponuje dokumentacją z nimi związaną. Zdaniem skarżącej organ niewłaściwie uznał za wystarczający materiał dowodowy zeznania osoby starszej, odnoszące się do faktów sprzed 50 lat, nie uwzględniając w ogóle informacji znanych mu z urzędu. Równolegle prowadzona jest bowiem sprawa wybicia okien na I i II piętrze w tym samym budynku. Z akt sprawy wynika, że w 1955 r. uzyskano zgodę na wybicie okien w korytarzach, można zatem przypuszczać, że brak w archiwach dokumentacji dotyczącej okien na III piętrze związany jest z faktem, że powstały one już na etapie budowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że określenie przybliżonej daty powstania przedmiotowych okien w oparciu o zeznania świadka, nie może być kwestionowane wyłącznie z tego powodu, iż to jedyny dowód. Poza tym strona skarżąca nie kwestionowała mocy dowodowej zeznań świadka na etapie postępowania administracyjnego, więc podnoszenie tego zarzutu dopiero na etapie skargi uznać należy za spóźnione. Organy obu instancji nie poprzestały na wezwaniu strony do złożenia dokumentów potwierdzających legalność wykonanych prac budowlanych ale czyniły także własne ustalenia, występując do organu administracji architektoniczno – budowlanej z wnioskiem o przesłanie kserokopii akt dotyczących wykonania okien. W związku z innymi argumentami skarżącej dotyczącymi naruszenia jej interesów prawnych, Sąd stwierdził, że skarżąca nabyła nieruchomość dobrowolnie i świadomie znając jej stan techniczny i prawny jak i fakt braku decyzji pozwalającej na wykonanie spornych okien.
Przywołana przez skarżącą konkurencja interesów nie przemawia za daniem pierwszeństwa istotnym interesom osobistym i materialnym skarżącej, gdyż interesy te nie są chronione prawem począwszy od roku 1955 do chwili obecnej. Powoduje to, iż nieskuteczne jest powoływanie się na naruszenie przepisów kpa oraz zasadę konstytucyjną, iż obywatel nie może ponosić konsekwencji wadliwych "decyzji’, gdyż zasadą tą w pierwszym rzędzie winni być chronieni ci, którzy prawa nie naruszają, przed tymi, którzy nabyli uprawnienie w sytuacji naruszenia prawa. Wykonanie otworów okiennych naruszało obowiązujące w dacie budowy /w 1955 r./ przepisy, ma więc w sprawie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Prawidłowo zastosowano art. 51 ust. 7 tej ustawy, skoro otwory te zostały zrealizowane /budowę zakończono/.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O. Sp. z o.o. zarzucając naruszenie prawa procesowego:
1/ art. 145 (4 ppsa wobec braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszechstronnej analizy i oceny stanu faktycznego sprawy a w szczególności dotyczącej kwestionowanego rozstrzygnięcia, 2/ art. 151 ppsa w zw. z art. 145 (1 pkt 1 lit, c ppsa w zw. z art. 7, 8, 16, 77 (1, 80, 104, 107 (3 kpa wobec oddalenia skargi w sytuacji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna zarzuca też naruszenie prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z (2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wobec jego niezastosowania, oraz art. 50 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przez jego błędne zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się w szczególności, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że w rozpatrywanej sprawie miała miejsce samowola budowlana pomimo braku bezspornych ustaleń kiedy przedmiotowe okna powstały, co z kolei uniemożliwia stwierdzenie jakie przepisy winny mieć zastosowanie. Nie ustalono także granic działki i zabudowy w czasie gdy powstały otwory okienne.
Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wyjaśnił, że kwestionowany nakaz usunięcia otworów okiennych dotyczy w istocie pozbawienia tych otworów, które powstały legalnie w okresie bezpośrednio następującym po II wojnie światowej, pomieszczeń mieszkalnych.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Za błędne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że organy administracji zebrały wystarczający materiał dowodowy czyniąc zadość zasadzie prawdy obiektywnej. Kluczowym zarzutem skargi był brak ustalenia bezspornej daty powstania okien i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do tego zarzutu Sąd Wojewódzki nie ustosunkował się w sposób należyty. Pomimo, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można było wykluczyć, a nawet jak uznał Sąd Wojewódzki w ślad za organami, że otwory te powstały około roku 1955 to jeśli istniały prawne podstawy do tego, żeby w czasie, który organy administracji i Sąd Wojewódzki uznały za prawdopodobny jako termin powstania otworów, wykonać przeróbkę budynku polegającą na powiększeniu liczby samodzielnych lokali wraz z otworami okiennymi, to należało również prowadzić poszukiwania archiwalne dotyczące ewentualnych działań władz kwaterunkowych związanych z przydziałami mieszkań.
Bez dokładnego zbadania sprawy nie można także wykluczyć, na co zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej, że ściana z oknami budynku wybudowanego na działce budowlanej zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, na skutek późniejszych zdarzeń prawnych (np. na skutek zmiany granic nieruchomości, czy też na skutek podziału nieruchomości, lub postępowania rozgraniczającego), znajdzie się obecnie w granicy z inną działką budowlaną. Stan taki nie daje jeszcze podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, a tylko wówczas istnieje podstawa do uruchomienia środków zmierzających do przywrócenia (restytucji) porządku wynikającego z Prawa budowlanego.
Nie jest też prawdą to, co twierdzi się w niniejszej sprawie na temat braku podstaw prawnych do wykonania okien w granicy działki. Jak to wynika z innej sprawy rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny /wyrok NSA z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 262/09/, zresztą również dotyczącej terenu Łodzi, w okresie powojennym okna w budynkach przeznaczonych na cele mieszkalne powstawały na podstawie przepisów, które upoważniały władze do wydawania decyzji mających na celu tworzenie lokali mieszkalnych niezbędnych w związku ze zniszczeniami wojennymi, właśnie w połączeniu z takimi robotami budowlanymi, które umożliwiały powstawanie lokali mieszkalnych, z czym także wiązało się wykonywanie okien w ścianach pełnych.
Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest zasadny przede wszystkim z tej przyczyny, iż błędnie przyjęto w sprawie, że przedmiotowe okna powstały sprzecznie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, ale także i z tego względu, że nie można uznać za słuszne twierdzenia, iż do likwidacji zdarzeń powstałych w 1955 roku, lub wcześniej /okres wykonania okien/ w formie wydania nakazu wykonania określonych robót budowlanych, mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Wobec uznania, iż zasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego, należało też przyjąć, że rację ma wnoszący skargę kasacyjną kwestionując prawidłowość wydania zaskarżonego wyroku pod względem formalno-prawnym.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 (1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.