Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2347/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2014 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 615/14 oddalił skargę W. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2011 roku, nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i stanie prawnym:

Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku wymierzył W. T. karę pieniężną przewidzianą w art. 53a ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm., dalej jako: "ustawa") w wysokości 50.000 zł. Decyzja została doręczona stronie w dniu 4 stycznia 2011 roku z pominięciem jej pełnomocnika – adw. K. P..

Odwołanie zostało złożone osobiście przez stronę i przez jej pełnomocnika.

Decyzją z dnia [...] października 2011 roku Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na zasadność nałożonej kary administracyjnej i brak podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w odwołaniach strony i jej pełnomocnika. Odnosząc się do kwestii związanej z doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji stronie z pominięciem jej pełnomocnika organ odwoławczy wyjaśnił, że wadliwość doręczenia nie uniemożliwiała rozpoznania odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2063/11, po rozpoznaniu skargi W. T., uchylił zaskarżoną decyzję uznawszy, iż doszło do merytorycznego rozpoznania odwołania, które nie zostało skutecznie wniesione przez skarżącego, bo przed prawidłowym doręczeniem decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 roku, sygn. akt II OSK 2259/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA nie podzielił stanowiska WSA, iż decyzja organu pierwszej instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja wejścia decyzji do obrotu prawnego nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 K.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników.

Nie jest dopuszczalne ponowne poprawne dokonywanie doręczenia w miejsce wcześniejszego wadliwego, ani ponowne dokonywanie tej czynności wobec stron pominiętych przy wcześniejszym akcie doręczenia. Czynność doręczenia decyzji musi mieć charakter jednorazowy, a przyjęcie innej koncepcji godzi w zasadę trwałości ostatecznych decyzji (art. 16 K.p.a.). Jeżeli strony, którym doręczono decyzje, nawet z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, nie wniosły odwołania, decyzja staje się ostateczna, a jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w ramach trybów nadzwyczajnych. Umożliwienie organowi ponownego doręczenia decyzji w miejsce wcześniejszego wadliwego prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle zasad postępowania administracyjnego. Takie kolejne doręczenie umożliwiałoby uruchomienie trybu zwykłego odwoławczego już po uzyskaniu przez decyzję administracyjną cechy ostateczności.

W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu. Celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania, w którym doszło do takiego naruszenia. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku uprawnia do uchylenia zaskarżonej decyzji wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie Sąd I instancji takiego wpływu na wynik sprawy nie mógł wykazać. Wadliwość doręczenia decyzji nie uniemożliwiała stronie wniesienia odwołania, a organ odwoławczy zapewnił pełnomocnikowi możliwość zarówno uzupełnienia odwołania, jak i zgłoszenia dodatkowych żądań i dowodów w sprawie. Tym samym Sąd nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a z powodu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2014 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 615/14 oddalił skargę W. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2011 roku w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. wskazując, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Zbędne było przeprowadzanie dodatkowego dowodu z oględzin nieruchomości, gdyż jej stan bardzo dobrze obrazuje opis zawarty w protokole kontroli, która odbyła się w dniach 16 – 27 sierpnia 2010 roku oraz załączone do niego zdjęcia.

W ocenie Sądu nie znalazł także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 53a ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że znaczenie dla wymierzenia kary określonej w tym przepisie istotna jest liczba samochodów znajdujących się na nieruchomości skarżącego. Z art. 53a ust. 4 ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej należy uwzględnić stopień szkodliwości czynu, w szczególności zakres naruszeń, ilość odpadów, rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów o odpadach. Okoliczności te zostały wzięte pod uwagę przez organ administracji przy wymiarze kary. Ilość samochodów znajdujących się na nieruchomości skarżącego świadczy o ilości odpadów, a w konsekwencji o stopniu szkodliwości czynu. W pkt 3 wystąpienia pokontrolnego (k – 112 akt administracyjnych) nakazano skarżącemu zaprzestanie spalania odpadowego oleju w lokalnej kotłowni.

W piśmie z dnia 17 września 2010 roku (k – 115 akt administracyjnych) skarżący poinformował Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, że wykonał pkt 3 wystąpienia pokontrolnego, przyznając tym samym, że wcześniej takie zachowania miały miejsce. Spalanie odpadowego oleju stanowi zagrożenie dla czystości powietrza i ma wpływ na stopień szkodliwości czynu. Podsumowując, w ocenie Sądu I instancji, wysokość wymierzonej skarżącemu kary administracyjnej, jest adekwatna do stopnia szkodliwości popełnionego przez niego czynu i nie ma podstaw do kwestionowania jej wysokości.

Skargę kasacyjną wywiódł W. T. wskazując, iż zaskarża w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2014 roku. W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, czyli:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji na podstawie art. 53a ustawy;
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości, a co za tym idzie nieustalenie, czy doszło do naruszeń, o których mowa w art. 53a ustawy.

Autor kasacji zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. - art. 53a ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że znaczenie dla wymierzenia kary określonej w tym przepisie ma liczba samochodów znajdujących się na nieruchomości, nie zaś liczba naruszeń, których dopuścił się skarżący kasacyjnie.

Z opisanych powodów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej jej autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zarzut naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. został niemalże pominięty przez Sąd I instancji, który ograniczył się jedynie do wskazania, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Tymczasem – zdaniem autora skargi kasacyjnej – w sprawie organ nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie przeprowadził wszystkich dowodów, które są niezbędne do ustalenia okoliczności z art. 53a ustawy. W szczególności nie zostały w toku postępowania wyjaśnione następujące okoliczności: zakres naruszeń, ilość odpadów, czy rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska. Wyjaśnienie tych okoliczności ma szczególnie istotne znaczenie, gdyż warunkują one wysokość kary, która może zostać wymierzona stronie, zatem brak ich wyjaśnienia czyni karę arbitralną i nie znajdującą podstaw ustawowych.

Z powyższym zarzutem wiąże się kolejny, a mianowicie zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w związku z faktem, iż organ nie przeprowadził – wnioskowanego przez kasatora – dowodu z oględzin, co poskutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, który podlega ocenie poprzez pryzmat art. 53a ustawy.

W sprawie przepis art. 53a ustawy został naruszony poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dla wymierzenia kary istotna jest liczba samochodów znajdujących się na nieruchomości, nie zaś liczba naruszeń, których dopuściła się strona. Zacytowawszy przepis art. 53a ustawy autor skargi kasacyjnej wskazał, iż czyn, który podlega sankcji administracyjnej polega na usuwaniu z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych, w tym płynów, wymontowywaniu z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia oraz wymontowywaniu z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu. Z akt sprawy nic nie wiemy na temat tych działań. Nie zostało ustalone, czy rzeczywiście tego rodzaju działania były podejmowane przez skarżącego po dniu wejścia w życie art. 53a ustawy. Liczba samochodów – jak wskazuje Sąd I instancji – może świadczyć o liczbie odpadów, ale jedynie potencjalnie. Faktycznie organ administracji nie ustalił, że skarżący dokonywał czynności, o których mowa w art. 53a ustawy.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji organu brak jest jakiejkolwiek wzmianki o kryteriach, którymi kierował się organ wymierzając karę w takiej wysokości. Dopiero Sąd I instancji podjął próbę uzasadnienia wysokości wymierzonej kary, co jest niedopuszczalne. Rozstrzygnięcie w zakresie wysokości kary nosi zatem znamiona arbitralności. Zakres naruszeń w badanym okresie był niewielki, ilość odpadów nieznaczna, a prowadzony punkt nie stwarzał żadnego zagrożenia dla środowiska. Wcześniej nigdy nie został stwierdzony fakt naruszenia przepisów o odpadach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 179 p.p.s.a., wniósł o jej oddalenie oraz na podstawie art. 204 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut rzekomego niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Okoliczność istotna w sprawie to stwierdzenie, iż skarżący kasacyjnie dokonywał demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji poza stacją demontażu w sposób wskazany w art. 53a ustawy w okresie od dnia 12 marca do dnia 30 czerwca 2010 roku, co zostało ustalone na podstawie podpisanego przez skarżącego protokołu kontroli z dnia 27 sierpnia 2010 roku oraz jego wyjaśnień złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu 19 października 2010 roku. Z dowodów tych wynika w sposób jednoznaczny, iż w okresie tym skarżący dokonywał demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji poza stacją demontażu. Ze zgromadzonych dowodów wynika też stopień szkodliwości czynu, w szczególności zakres naruszeń, ilość odpadów, rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów o odpadach.

Okoliczności te zostały szczegółowo rozważone przez organ w decyzji z dnia [...] października 2011 roku, a Sąd I instancji słusznie za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a., gdyż materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji był wystarczający do wydania rozstrzygnięć i nie wymagał uzupełnienia.

Istotnie organ nie przeprowadził w toku postępowania na podstawie art. 85 § 1 k.p.a. dowodu z oględzin nieruchomości, gdyż taki w sprawie nie mógł mieć znaczenia, bowiem nie prowadziłby do ustalenia okoliczności istotnej, czy skarżący prowadził w okresie od dnia 12 marca do dnia 30 czerwca 2010 roku (czyli w okresie poprzedzającym kontrolę z dnia 16 – 27 sierpnia 2010 roku) demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji poza stacją demontażu w sposób wskazany w art. 53a ustawy. Istotą dowodu z oględzin nieruchomości jest utrwalenie jedynie stanu rzeczy istniejącego na nieruchomości w dniu oględzin. Dowód taki odzwierciedlałby jedynie stan faktyczny, który zaistniał po naruszeniu, a więc nie odnosiłby się do naruszenia objętego decyzją. W żaden sposób na podstawie tego dowodu nie dałoby się ustalić, czy skarżący prowadził demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji w spornym okresie.

W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 53a ustawy, albowiem podstawą ustalenia wysokości kary pieniężnej w sprawie nie była liczba samochodów znajdujących się na nieruchomości skarżącego, ale liczba pojazdów wycofanych z eksploatacji (ilość odpadów) poddanych demontażowi, o którym mowa art. 53a ustawy, a więc liczba pojazdów wycofanych z eksploatacji, z których usunięto elementy lub substancje niebezpieczne oraz wymontowano przedmioty wyposażenia lub części nadające się do ponownego użycia. Jak zaś wynika z przepisu art. 53a ust. 4 ustawy jedną z przesłanek, którą organ ma wziąć pod uwagę, ustalając wysokość kary pieniężnej jest ilość odpadów, a więc liczba pojazdów wycofanych z eksploatacji (odpadów) poddanych demontażowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Powołując się na podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszenie przepisów postępowania, należy nie tylko wskazać przepis prawa procesowego, który został naruszony i określić postać tego naruszenia, ale także uzasadnić istnienie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. a więc odnosi się do podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie podając jednak dlaczego wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści skargi kasacyjnej, a mianowicie z jej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia musi wynikać konkretny zarzut naruszenia prawa (zobacz: J. Drachal, M. Jagielski, P. Gołaszewski, w: Hauser, Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, str. 673).

Sąd kasacyjny weryfikując zaskarżone orzeczenie jest ograniczony podstawami zaskarżenia. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 roku, II FSK 1760/10, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i precyzować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku. Treść skargi kasacyjnej sama w sobie musi być wystarczająca do zbadania legalności zaskarżonego orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2012 roku, II OSK 2193/12 oraz z dnia 12 marca 2013 roku, II GSK 2468/11, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Sąd był związany granicami skargi kasacyjnej.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. pozwala na uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd może więc uchylić decyzje na tej podstawie, jeżeli stwierdzi, po pierwsze, że w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy postępowania, a po drugie, że gdyby do tego naruszenia nie doszło to rozstrzygniecie sprawy byłoby najprawdopodobniej inne.

W orzecznictwie i piśmiennictwie podnosi się, iż w przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. nie tylko wtedy, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uwzględni skargi i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 roku, I FSK 1077/05, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ale także wtedy, gdy Sąd ten nie dopatrzy się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nawet gdy tego rodzaju zarzut nie był podniesiony w skardze. Wszak Sąd ten nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że powinien wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa mające miejsce w sprawie, niezależnie od stanowiska skarżącego w tym względzie (zobacz: Tarno J.P. Komentarz do art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., wyd. V, LexisNexis 2011).

Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. może mieć również miejsce wtedy, gdy Sąd uzna, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale mimo prawidłowych ustaleń w tym względzie błędnie oceni wpływ stwierdzonych i niekwestionowanych uchybień na wynik sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2005 roku, GSK 898/04, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, iż w toku postępowania przed organami administracji publicznej nie doszło do uchybienia przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Natomiast w ocenie autora skargi kasacyjnej w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji na podstawie art. 53a ustawy.

Wyjaśnić należy, iż zgodnie ze statuowaną przepisem art. 7 k.p.a. zasadą praworządności, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie ulega wobec tego wątpliwości, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Z zacytowanych przepisów wynika, iż organy obowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia.

Wydając rozstrzygniecie organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a.

Prawidłowo Sąd Wojewódzki dokonał oceny naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem treści regulacji merytorycznej, czyli art. 53a ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu, kto poza stacją demontażu dokonuje usunięcia z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych, w tym płynów (pkt 1), wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia (pkt 2), bądź wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu (pkt 3) – podlega karze pieniężnej od 10.000 do 300.000 zł. Przy ustalaniu wysokości ww. kary pieniężnej należy uwzględnić stopień szkodliwości czynu, w szczególności zakres naruszeń, ilość odpadów, rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów o odpadach (art. 53a ust. 4 ustawy).

Z treści zacytowanego przepisu wynika, że okolicznością, która winna być w sprawie wyjaśniona jest ocena, czy określona osoba dopuściła się przynajmniej jednego z działań wymienionych w art. 53 ust. 1 ustawy, czyli czy poza stacją demontażu dokonuje usunięcia z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych, w tym płynów (pkt 1), wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia (pkt 2), bądź wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu (pkt 3). W sprawie niezbędne jest także ustalenie okoliczności wynikających z art. 53a ust. 4 ustawy, bowiem z woli ustawodawcy mają one wpływ na wysokości kary. Wszelkie inne okoliczności, takie jak np. przyczyny naruszeń, czy postawa strony, jako pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie nie powinny być przedmiotem uwagi organów orzekających.

Sięgając do treści rozstrzygnięć organów administracji oraz informacji wynikających z dokumentów załączonych do akt administracyjnych należy stwierdzić, że w sposób niewątpliwy została ustalona okoliczność, iż autor skargi kasacyjnej w okresie od dnia 12 marca do dnia 30 czerwca 2010 roku zakupił poza granicami kraju pojazdy wycofane z eksploatacji w ilości 37 sztuk. Ponadto, na terenie nieruchomości gdzie prowadził działalność gospodarczą we wskazanym okresie odbywała się rozbiórka tych pojazdów. Z protokołu kontroli przeprowadzonej od dnia 16 do dnia 27 sierpnia 2010 roku wynika, że skarżący prowadził ww. działalność gospodarczą nie legitymując się stosowną decyzją o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, które powstają w związku z eksploatacją instalacji, a teren gdzie była prowadzona działalność nie spełniał wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 28 lipca 2005 roku w sprawie minimalnych wymagań dla stacji demontażu oraz sposobu demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. nr 143, poz. 1206 ze zm.).

Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia sektor usuwania z pojazdów elementów i substancji niebezpiecznych, w tym płynów, lokalizuje się w obiekcie budowlanym, posiadającym utwardzone, szczelne podłoże, wyposażone w system odprowadzania ścieków przemysłowych kierowanych do separatora substancji ropopochodnych, zadaszenie oraz ściany boczne zabezpieczające przed czynnikami atmosferycznymi. Tymczasem organ ustalił, że podłoże miejsca, w którym odbywało się usuwanie z pojazdów elementów i substancji niebezpiecznych nie było utwardzone, a przede wszystkim nie było szczelne.

Podsumowując – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd I instancji trafnie skonstatował, iż organy administracji w sposób niewątpliwy ustaliły i wykazały, że skarżący dopuścił się czynów określonych w art. 53a ust. 1 ustawy. Jednocześnie Sąd I instancji słusznie zaakcentował, że organy administracji poddały analizie przesłanki z art. 53a ust. 4 ustawy, czyli orzekając w sprawie uwzględniły okoliczności wpływające na wysokość nakładanej kary. Organy oszacowały bowiem stopień szkodliwości czynu, a przede wszystkim zakres naruszeń, rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów o odpadach. Organy uzyskały potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, iż skarżący w ww. okresie zakupił poza granicami kraju i sprowadził do kraju 37 pojazdów wycofanych z eksploatacji, co ma niewątpliwie wpływ na zakres naruszeń. Organ we wspomnianym wcześniej protokole z kontroli opisał szczegółowo wszystkie obiekty znajdujące się na terenie prowadzonej działalności gospodarczej i cały ciąg technologiczny.

Zdaniem NSA, Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, iż nie można organom zarzucić naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., a tym samym Sądowi I instancji nie można skutecznie postawić narzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Dodatkowo można zwrócić uwagę, że przepis art. 78 § 1 k.p.a. nakazuje uwzględnienie żądanie strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Wykładni tego przepisu należy dokonywać z uwzględnieniem treści art. 78 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ może nie uwzględnić ww. żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

W sprawie skarżący domagał się przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, ale nie wyjaśnił czemu miałby służyć tenże dowód, wskazując jedynie, że jego nieprzeprowadzenie poskutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż stan techniczny nieruchomości, na której skarżący prowadzi działalność gospodarczą obrazuje protokół kontroli i załączone do akt administracyjnych zdjęcia. W obliczu tego kontestować należy sens kolejnych oględzin szczególnie, że przedmiotem ustaleń istotnych w sprawie jest stan faktyczny istniejący w okresie od dnia 12 marca do dnia 30 czerwca 2010 roku. Oględziny nieruchomości przeprowadzane przez organ po raz kolejny, w późniejszym okresie czasu potwierdzałyby aktualnie istniejący stan na nieruchomości, który nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, a nie stan istniejący w okresie od dnia 12 marca do dnia 30 czerwca 2010 roku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia prawa materialnego, czyli art. 53a ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że znaczenie dla wymierzenia kary ma liczba samochodów znajdujących się na nieruchomości, a nie liczba naruszeń, których dopuścił się skarżący kasacyjnie. Art. 53a ust. 4 ustawy wskazuje, iż przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, należy uwzględnić stopień szkodliwości czynu, w szczególności zakres naruszeń, ilość odpadów, rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów o odpadach. W ocenie NSA liczba naruszeń, jako wpływająca na wysokość kary pieniężnej (art. 53a ust. 4 ustawy) uzależniona jest także od liczby samochodów, które w spornym okresie zostały poddane przez skarżącego procesowi recyklingu. Trudno znaleźć wytłumaczenie dla poglądu przeciwnego.

W świetle przedstawionego szczegółowo przez organy całokształtu okoliczności sprawy, ocenianego według reguł logicznego wnioskowania, zasadna była konkluzja, że skarżący kasacyjnie prowadził stałą działalność gospodarczą w zakresie demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji w miejscu do tego nieprzeznaczonym, w sytuacji gdy według nakazu ustawowego powinno być to dokonywane w stacji demontażu, a więc instalacji, która zapewnia bezpieczne dla środowiska i zdrowia ludzi przetwarzanie odpadów, jakimi są pojazdy wycofane z eksploatacji. W takim stanie faktycznym i prawnym sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował kontrolowane decyzje.

Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł o jej oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a., o kosztach rozstrzygając w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.