Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 listopada 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 458/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. i R. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję własną wydaną w dniu [...] grudnia 2004r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003r., którą utrzymano w mocy nakaz zlikwidowania przez inwestorów - I. i R. W., okien w zachodniej ścianie szczytowej budynku mieszkalnego, wykonanych niezgodnie z projektem budowlanym - w terminie do końca czerwca 2004r. Orzekając powyższy nakaz, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] listopada 2003r. zobowiązał jednocześnie inwestorów do wykonania okien połaciowych zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ocenie organu nadzoru, kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą, która obligowałaby organ do stwierdzenia jej nieważności. Za bezzasadny uznano zarzut, że decyzję oparto na niewłaściwej podstawie prawnej, która nie może mieć zastosowania po zakończeniu robót budowlanych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, przepisy ust. 1 - 4 stosuje się odpowiednio. Bez znaczenia jest także, że właściciele sąsiedniej nieruchomości wyrazili zgodę na umieszczenie otworów okiennych w ścianie budynku oddalonej od granicy działki 3 m. Także nie wniesienie przez organ architektoniczno-budowlany, po zawiadomieniu go o zakończeniu budowy, sprzeciwu do użytkowania obiektu nie oznacza, że kontrolowana decyzja jest wadliwa.
Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że kontrolowana decyzja podjęta została po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy z dnia 20.08.2003r. sygn. akt SA/Bd 975/03, którym uchylono wcześniejsze decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji w sprawie nakazu likwidacji okien w ścianie szczytowej budynku wyłącznie z powodu nie określenia przez organ pierwszej instancji terminu wykonania nałożonych obowiązków.
I. i R. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając, że art. 50 ustawy Prawo budowlane nie może być podstawą wydania decyzji w ich sprawie. Podnieśli, że dokonane przez nich odstępstwo od decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, o czym przesądził Wójt Gminy L., przyjmując budynek do użytkowania.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł ojej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona niezasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa zarówno materialnego, jak i procesowego.
Wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, którego zakres precyzyjnie określa art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania jest ocena, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej skarżącym I. i R. W. zlikwidowanie okien w szczytowej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Z akt sprawy bowiem w sposób bezsporny wynika, że skarżący realizując inwestycję dokonali odstępstw od decyzji z dnia 4 czerwca 1999r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zatwierdzony decyzją projekt budowlany przewidywał usytuowanie budynku w odległości 3m od granicy sąsiedniej działki ścianą bez otworów okiennych.
Tymczasem inwestorzy w ścianie tej wykonali 4 otwory okienne. Nakazując na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. zlikwidowanie tych okien organ nadzoru budowlanego prawidłowo zdaniem Sądu pierwszej instancji uznał, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nadto naruszył obowiązujące w dacie realizacji inwestycji przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 ze zm.).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 owego rozporządzenia odległość dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi powinna wynosić co najmniej 4 metry.
Uznał za niezasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 50 Prawa budowlanego. Podał, że podstawą wydania kontrolowanej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którego zastosowanie jest konsekwencją wcześniej wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 cytowanej ustawy, z mocy jego ust. 5, stosuje się również do robót budowlanych już wykonanych, jak to miało miejsce w mniejszej sprawie. Zwrócił uwagę, że stanowisko takie wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy, orzekający już w tej sprawie w wyroku z dnia 20.08.2003r., sygn. SA/Bd 975/03.
Bez znaczenia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dla oceny zaskarżonej decyzji jest podnoszona przez skarżących okoliczność udzielenia przez właścicieli sąsiedniej działki zgody na umieszczenie okien w ścianie oddalonej o 3 m od granicy działki. Sąd ten podał, że przywołane przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, są normami bezwzględnie obowiązującymi, od których nie przewidziano żadnych odstępstw, dlatego też ewentualna zgoda (kwestionowana zresztą przez E. i W. B.) nie może mieć wpływu na ocenę decyzji pod kątem jej zgodności z prawem.
W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie R. W. (skarga kasacyjna I. W. została odrzucona) podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez "niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 3 punkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 1 ze zm.) zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 odległość dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi powinna wynosić co najmniej 4 metry i poprzez powołanie się na normę prawną niższego rzędu w stosunku do prawa budowlanego oraz uznanie tej normy za bezwzględnie obowiązującej, podczas gdy wnikliwa i całościowa analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż jest to rozporządzenie wydane niezgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 7 ust. 2 punkt 1 prawa budowlanego i w przedmiotowej sprawie zastosowania mieć nie może."
Powołując się na powyższe wniósł o zmianę orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wydanie orzeczenia zgodnego z wnioskiem, czyli uznania zaskarżonej decyzji za nieważną ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji.
Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponieważ Sąd ten naruszył prawo materialne i powołał się na przepis rozporządzenia, tj. na akt prawny niższego rzędu, gdy tymczasem stosowny przepis winien być zamieszczony w samej delegacji ustawowej, tj. w prawie budowlanym. Ma to ten skutek, że przepis § 12 ust. 3 w/w rozporządzenia, jako wydanego niezgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 7 ust 2 punkt 1 prawa budowlanego, nie może być brany w rozpatrywanej sprawie pod uwagę jako warunek zachowania wskazanej odległości od granicy działki. Niedopuszczalne jest bowiem powoływanie się na rozporządzenie jako akt prawny niższego rzędu w sprawie, której przedmiotem rozpoznania jest badanie przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 ust. 1 punkt 2 k.p.a.
Istotą postępowania opartego na przesłankach nieważności jest bowiem rozstrzyganie przez organ administracyjny, a w następstwie także i Sąd, czy decyzja nie narusza w sposób rażący innych przepisów ustawowych, w tym art. 5 ustawy Prawo budowlane, a nie - jak czyni to WSA w Warszawie, akceptując zachowanie organu I i II instancji w postępowaniu nadzwyczajnym, opierając się na akcie prawnym niższego rzędu - rozporządzenia, co jest prawnie niemożliwe do zaakceptowania.
Zdaniem skarżącego niedopuszczalnym jest, by w sprawie nieważności decyzji nakazującej zlikwidowanie okien powoływano się na przepisy rozporządzenia, akceptując tym samym zaistniały stan prawny i faktyczny, podczas gdy w sprawie brak istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i dowodu świadczącego o naruszeniu np. art. 5 prawa budowlanego.
Skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji winien badać, czy naruszone są przepisy Prawa budowlanego (art. 36a) o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, które miało miejsce w warunkach zgody sąsiada na wykonanie okien w ścianie budynku usytuowanej w odległości 3 m od granicy sąsiada oraz potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych, wydane przez Wójta Gminy L. w dniu 04.12.2001r., nie wymagało w ogóle ingerencji organu w warunkach, kiedy problematyka odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego została poddana uznaniu administracyjnemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w sprawie nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., stąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a., stanowiącym nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, stanowiące wyliczone w sposób wyczerpujący przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, należy interpretować w sposób ścisły. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to § 12 ust. 3 punkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 140 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten uznać należy za niezasadny. Przede wszystkim wskazać należy, że w/w przepis prawa w dacie realizacji inwestycji miał następujące brzmienie: "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz do produkcji i przechowywania produktów żywnościowych powinien być wznoszony i użytkowany z zachowaniem odległości od źródeł zagrożeń i uciążliwości określonych w rozporządzeniu i w przepisach szczególnych, w tym dotyczących wymagań higienicznosanitarnych, oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu." Nie dotyczył zatem w ogóle problematyki usytuowania budynku w stosunku do granic działki sąsiedniej. Kwestię tę regulował § 12 w/w rozporządzenia ale w ust.
4. Zważyć jednak należy, że przepis ten nie był w ogóle stosowany przez organy podejmujące zaskarżone w sprawie decyzje. Postępowanie, w którym organy nadzoru budowlanego wydały decyzje zawierające ów nakaz, to jest decyzje z dnia [...].11.2003r. oraz z dnia [...].12.2003r., których stwierdzenia nieważności dotyczy decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, było prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 07.07.1994r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w trybie powyższych przepisów prawa jest postępowaniem odrębnym, w ramach którego ocenie podlega, czy stan faktyczny sprawy wypełnia istnienie przesłanek określonych przepisem art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Celem tego postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z dnia 22.12.2003r., której stwierdzenia nieważności domagali się inwestorzy w niniejszym postępowaniu administracyjnym, było wyjaśnienie i ustalenie, czy należący do inwestorów budynek mieszkalny został przez nich wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na przepis § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 140 ze zm.) było zbędne. Powyższe uchybienie nie ma jednak w sprawie znaczenia. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia owego przepisu prawa uznać należy za niezasadny. Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę powołał się na ów przepis prawa dodatkowo, choć prawidłowo wskazał, że podstawą wydania decyzji w trybie zwykłym, której stwierdzenia nieważności dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, mający na podstawie ust. 5 zastosowanie także do robót budowlanych już wykonanych.
Bez znaczenia także w świetle powyższego dla oceny zaskarżonej decyzji pozostaje podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność ewentualnej (kwestionowanej w sprawie) zgody sąsiada na umieszczenie okien w ścianie budynku oddalonej 3 m od granicy, która zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym miała być ścianą bez otworów okiennych, podobnie jak bez znaczenia jest w świetle powyższego również kwestia nie wniesienia sprzeciwu przez Wójta Gminy L. co do zamiaru przystąpienia do użytkowania całości przedmiotowego budynku.
W tej sytuacji zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, uznać należy za prawidłowy. Skarga kasacyjna zaś jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.