Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 800/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006 r., nr RYB-zz/ts-052-710/06 w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego.
Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] - Specjalne Zezwolenie Połowowe udzielone skarżącemu na statek rybacki [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że skarżącemu odmawia się przyznania kwot połowowych łososia i dorsza na 2006 r. z uwagi na to, iż skarżący nie odłowił w 2005 r. jakiejkolwiek ilości tych gatunków ryb. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2006 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2158), podziału ogólnej kwoty połowowej łososia i dorsza, określonej dla Morza Bałtyckiego, dokonuje się na statki rybackie, których armatorzy w 2005 r. posiadali kwoty połowowe i prowadzili połowy łososia i dorsza. Wprawdzie skarżący posiadał w roku 2005 stosowne kwoty połowowe, ale nie odłowił jakiejkolwiek ilości ww. ryb.
Na powyższą decyzję I. K. złożył skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9 i 15 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) poprzez nieprawidłową ich wykładnię i zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy. Podniósł także zarzuty dotyczące uchybień legislacyjnych podczas tworzenia rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2005 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Sąd podzielił stanowisko organu, że normatywnym warunkiem uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego na odławianie w 2006 r. łososia i dorsza jest posiadanie specjalnego zezwolenia połowowego w roku 2005 oraz prowadzenie połowów tych ryb w 2005 r. Prawidłowe są ustalenia organu, że skarżący nie prowadził w 2005 r. połowów łososia i dorsza. W związku z powyższym nie spełniał warunków określonych w § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, aby uzyskać zezwolenie na połów łososia i dorsza w 2006 r.
Od powyższego wyroku I. K. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]. Wniósł także o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zwrotu opłaty skarbowej za udzielenie pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 17 i 19 w związku z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez wadliwe przyjęcie, że z przepisów tych wynika uprawnienie dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do określenia (doprecyzowania) w rozporządzeniu normatywnej treści pojęcia "historycznych praw połowowych", na skutek czego usankcjonowano zastosowanie w zaskarżonej decyzji § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2005 r., niezgodnych z powołanymi przepisami ustawy o rybołówstwie oraz z art. 92 ust. 1 i art. 22 Konstytucji RP.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2005 r. w związku z art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP - poprzez wadliwe przyjęcie, że ww. przepisy rozporządzenia mogły stanowić podstawę prawną decyzji organu, mimo braku delegacji ustawowej, spełniającej wymogi art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz poprzez wadliwe przyjęcie, że przepisy te nie naruszają zasady "nie działania prawa wstecz".
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wywiedziono, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie posiada upoważnienia do definiowania, na czym polegają historyczne prawa połowowe w odniesieniu do połowów poszczególnych gatunków ryb. Na mocy art. 19 ustawy o rybołówstwie może bowiem te prawa uwzględnić lub nie, natomiast zakres znaczeniowy tego pojęcia nie może być określony rozporządzeniem. Skarżący zarzuca sprzeczność pomiędzy § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia z przepisami art. 2 pkt 3 w związku z art. 17 i 19 ustawy o rybołówstwie. Kwestionując konstytucyjność rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2005 r. skarżący wnosi o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z art. 17 i 19 w związku z art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie, z uwagi na okoliczność, iż od odpowiedzi na powyższe pytanie zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu sprowadza się do oceny zgodności z ustawą z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2006 r., którego przepisy stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji z dnia 8 lutego 2006 r.
W artykule 17 ustawy o rybołówstwie zawarte zostało upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do corocznego określania w drodze rozporządzenia, sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty powołowej na "akwenach wodnych". W przepisie tym zawarte też zostało wskazanie, że wydając ww. rozporządzenie należy mieć na względzie "ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza". Ponadto w artykule 19 cyt. ustawy dodano, iż określając sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej można uwzględnić historyczne prawa połowowe poszczególnych armatorów.
Na podstawie tak sformułowanej delegacji ustawowej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w § 3 i 4 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania kwoty połowowej w 2006 r. dokonując podziału ogólnej kwoty połowowej łososia i dorsza uzależnił przyznanie jej na rok 2006 dla poszczególnych armatorów od tego czy w 2005 r. posiadali prawo do połowu i prowadzili połowy ryb ww. gatunku.
Podzielić należy stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przyjęta w omawianym rozporządzeniu zasada podziału kwot połowowych pozbawiła armatorów, którzy w danym roku z przyczyn od nich niezależnych nie prowadzili połowów lub nie wykonali wskazanego limitu - prawa połowu określonego gatunku ryb, nie tylko w danym roku, ale i w następnych. Nie ma ona żadnego oparcia w przedstawionych wyżej wskazaniach zawartych w art. 17 i 19 cytowanej ustawy. Konieczność uwzględnienia przy formułowaniu zasad podziału ogólnej kwoty połowowej "ochrony i racjonalnego wykorzystania żywych zasobów morza" jak również możliwość brania pod uwagę "historycznego prawa połowowego" nie upoważniały Ministra do formułowania w omawianym rozporządzeniu tego rodzaju sankcji. Zawarta w art. 17 cyt. ustawy delegacja ustawowa upoważniała Ministra jedynie do określenia sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej a nie do pozbawiania armatorów posiadanych uprawnień.
Pozbawienie armatorów przysługującego im prawa połowu łososia i dorsza wymagało regulacji ustawowej.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że wprowadzone w § 3 i 4 omawianego rozporządzenia kryterium podziału ogólnej kwoty połowowej łososia i dorsza nie pozostaje w związku z realizacją wskazań zawartych w ustawie i wykracza poza zawartą w art. 17 tej ustawy delegację ustawową.
Powyższa konstatacja nie pozwala na przyjęcie za podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji paragrafu 3 i 4 cyt. rozporządzenia. Tego rodzaju ocena leży w uprawnieniach sądu administracyjnego, który związany jest wyłącznie przepisem rangi ustawowej i Konstytucją. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie ugruntowany został pogląd uprawniający sąd, rozpoznający sprawę, do oceny czy mający w sprawie zastosowanie przepis rangi podustawowej jest zgodny z ustawą i Konstytucją (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2197, OTK 1998, nr 1, poz. 4, uchwały NSA: z dnia 30 października 2000 r. OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63, z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104). Prawne uzasadnienie dla tego rodzaju uprawnień sądu wywodzone jest wprost z przepisów Konstytucji, tj. art. 184 i art. 178 ust. 1.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, co następuje:
Mając na uwadze, że w wydanym w 2006 r. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzeniu z dnia 27 grudnia w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. nie została zamieszczona uznana przez sąd za wadliwą regulacja, występowanie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego sąd uznał za niecelowe. Wejście w życie od 1 stycznia 2007 r. ww. rozporządzenia powoduje, że dla funkcjonowania prowadzonej przez armatorów działalności gospodarczej w bieżącym roku będzie to bez znaczenia.
Już tylko ubocznie należy zauważyć, że wyrażony w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem tego sądu zajętym w sprawach: II OSK 1347/06, II OSK 1637/06.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 203 pkt 1 ww. ustawy orzekł jak w sentencji.