Uzasadnienie
Postanowieniem z 5 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 764/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę Burmistrza Miasta M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności montażu najazdowej wagi samochodowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że postanowieniem z [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta M. z [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności montażu najazdowej wagi samochodowej na działce nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M., obowiązującego na podstawie uchwały nr X/68/03 Rady Miejskiej w Mońkach z 10 grudnia 2003 r. (Dz. Urz Woj. Podl. nr 134, poz. 2788) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł Burmistrz M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odrzucając skargę, Sąd podniósł, że zgodnie z art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), w postępowaniu stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Natomiast w myśl art. 50 w/w ustawy, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Legitymację do złożenia skargi oparto na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.
Tego typu cech nie posiada w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta M., podobnie zresztą jak każdy organ I instancji. W skardze trudno dopatrzyć się jakiegokolwiek interesu prawnego organu I instancji, w powiązaniu z przepisami prawa materialnego. Organ ten był bowiem organem I instancji, który funkcjonuje w ramach prawnie ustalonego systemu weryfikacji postanowienia organów administracyjnych przez organy nadrzędne. Organy administracji publicznej nie mają zatem uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji. Postępowanie sądowo-administracyjne nie jest również właściwe do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej.
Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu z uwagi na brak legitymacji skarżącego organu administracji do wywiedzenia skargi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w sprawie, w której w pierwszej instancji orzekł skarżący organ. W sprawie, w której dany organ jest upoważniony do wydania decyzji administracyjnej, organ ten nie może mieć przymiotu strony.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Burmistrz Miasta M., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 50 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w/w ustawy oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, co spowodowało odrzucenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności montażu najazdowej wagi samochodowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy skarżący jest stroną przedmiotowego postępowania i uprawniony do wniesienia wskazanej skargi albowiem posiada w niniejszej sprawie - zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - interes prawny, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzucił skarżący kasacyjnie, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że skarżący - Burmistrz Miasta M., który wydał rozstrzygnięcie w sprawie jako organ I instancji, nie ma interesu prawnego w rozumieniu przytoczonego przepisu, aby skarżyć do sądu administracyjnego postanowienie organu odwoławczego wydane po rozpoznaniu zażalenia od tego rozstrzygnięcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko jest prawidłowe. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ samorządu terytorialnego, który brał udział w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że wydał rozstrzygnięcie zaskarżone następnie do organu wyższego stopnia, nie ma interesu prawnego do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na wydany w postępowaniu zażaleniowym akt organu II instancji. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ, który wydał rozstrzygnięcie w I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie Burmistrz Miasta M. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska organów administracji publicznej co do legalności podjętego w toku prowadzonego przez nie postępowania administracyjnego aktu.
W niniejszej sprawie organ I instancji nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia w postępowaniu przed sądem administracyjnym, nawet jeśli kwestionuje zasadność wydania w sprawie postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji i przekazującego sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zainteresowanie organu I instancji rozstrzygnięciem organu wyższego stopnia, które w ocenie Burmistrza Miasta M. wynika z zadań własnych gminy w sprawach z zakresu ładu przestrzennego, ochrony środowiska i przyrody, nie oznacza, że w sprawie organ ten ma interes prawny, bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie dotyczy własnej sytuacji prawnej (osobistych praw i obowiązków) skarżącego kształtowanych przez przepisy prawa materialnego, lecz stanowi rezultat postępowania weryfikującego działalność skarżącego jako organu administracji publicznej, którego czynności zakwestionowano.
Należy zwrócić uwagę na utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że organ administracji publicznej powołany do wydania decyzji administracyjnej nie może być jednocześnie stroną lub uczestnikiem postępowania administracyjnego w tej samej sprawie (np. postanowienie NSA z dnia 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 49; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17). W postanowieniu z 20 marca 2012 r., II OSK 652/12, LEX nr 1125527, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy.
Natomiast w zakresie, w jakim pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych (zob. T. Lewandowski, glosa aprobująca do tego orzeczenia, LEX/el. 2013). W wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., II FSK 2488/10, LEX nr 1216638, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może być uruchomione w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani też przez żaden inny organ pozostający w strukturze organów administracji publicznej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.