Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Wójta Gminy Łagiewniki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 4 lipca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję własną z dnia 13 maja 2011 r. i umorzyło postępowanie w sprawie decyzji Wójta Gminy Łagiewniki z dnia 17 lipca 2009 r. orzekającej, że decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Dzierżoniowie z dnia 20 listopada 1963 r. nr RL.IX-10/94/63 o przejęciu przez Skarb Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 5, 43 ha wraz zabudowaniami gospodarczymi położonego we wsi Sieniawka stanowiącego własność Katarzyny Zarzyckiej wydana została z naruszeniem prawa.
Sąd I instancji podkreślił, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest szczególna. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego.
W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego
Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania jakie toczyło się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Wałbrzychu w trybie nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a.) była decyzja z dnia 17 lipca 2009 r. wydana przez Wójta Gminy Łagiewniki. W tym postępowaniu Wójt Gminy Łagiewniki nie uzyskał statusu strony postępowania, a zapadające w toku postępowania decyzje były mu przesyłane tylko jako organowi orzekającemu w sprawie. W tej sytuacji dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez Wójta Gminy Łagiewniki (który wydał rozstrzygnięcie w sprawie) nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej strony uprawnienia strony, która rozstrzygnięcie kwestionuje.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Łagiewniki. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
Po pierwsze, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – w związku z art. 140 k.c. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w sprawie, podczas gdy istnieje związek miedzy sferą praw podmiotowych gminy, a zaskarżoną decyzją Kolegium, wynikający z faktu, że Gmina Łagiewniki rości sobie prawo do własności nieruchomości, której stan prawny jest uzależniony od kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Łagiewniki.
Po drugie, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i odrzucenie skargi w sprawie, w której skarżąca posiadała interes prawny.
Skarżąca gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, czy wójt (burmistrz, prezydent) reprezentujący gminę może skutecznie wnieść skargę na decyzję wydaną w następstwie decyzji tego organu, przy założeniu, że rozstrzygnięcie to wiąże się z określonymi uprawnieniami podmiotowymi gminy. W niniejszej sprawie Wójt Gminy Łagiewniki doszedł do przekonania, że skoro od zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu zależy status prawny nieruchomości, do której Gmina Łagiewniki rości sobie prawa, to w związku z tym gmina ta ma interes prawny do wystąpienia ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a skarga ta jest dopuszczalna. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić.
Nie można bowiem na tej samej płaszczyźnie stawiać gminy i innych uczestników postępowania administracyjnego. Gmina posiada bowiem szczególną pozycję ustrojowoprawnej jako jednostka samorządu terytorialnego. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego.
Ponadto chociaż te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego właściwe organy gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować (rozdział V ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gminy powinny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. Oznacza to, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego.
Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Analogiczne stanowisko zaprezentowane zostało wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08, Lex 562860, a także w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03), w której Sąd ten wskazał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Taki też pogląd znaleźć można w literaturze przedmiotu (zob. T. Woś, Glosa do przywołanej wyżej uchwały NSA z 19 maja 2003 r., "Samorząd Terytorialny" nr 12, s. 70 i n.).
Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia zarówno art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 140 k.c., jak również art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że Gmina Łagiewniki nie miała w niniejszej sprawie uprawnienia do wystąpienia ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i z tej przyczyny skargę odrzucił.
Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.