Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2353/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 494/18 oddalił skargę I. J.-K. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Starosta Gdański decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. K. (dalej powoływanej jako inwestorka) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku usługowego - przedszkola wraz z budową odcinka sieci wodociągowej z przyłączem wodociągowym oraz zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne z przyłączem kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] we wsi [...], w gminie [...].

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że roboty związane z realizacją projektowanego budynku nie zostały rozpoczęte. Wykonano jedynie szereg robót przygotowawczych, które zostały wstrzymane i w konsekwencji na działce występują trzy spiętrzenia ziemi pomieszanej z gliną i gruzem. Z powodu nieregularności powierzchni działki nie określono kubatury i wymiarów w rzucie poziomym kopców:

w przybliżeniu ich długość wynosi do 15 m, a szerokość do 5 m. Nie stwierdzono, aby miały one określoną funkcję i stanowiły całość techniczno-użytkową, jak również by na działce, na której się one znajdują, wykonywano dalsze roboty budowlane.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim, który postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OW 171/13 został wskazany jako organ właściwy w sprawie, wszczął postępowanie w stosunku do wykonanych przez inwestorkę prac i robót, a decyzją z dnia [...] września 2014 r. orzekł o umorzeniu postępowania, uznając, że wykonane prace przygotowawcze nie doprowadziły do powstania na działce nr [...] żadnego obiektu (budowli ziemnej).

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskutek odwołania skarżącej uchylił jednak tę decyzję decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wyrażając pogląd, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), ponieważ dokonana niwelacja terenu nie była związana z wykonywaniem jakiegokolwiek obiektu.

Z tego powodu organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 48 ustawy. Decyzję tę organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] maja 2016 r.

Skarżąca wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt

II SA/Gd 386/16 uchylił ją wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Sąd podkreślił, że skoro inwestorka działała na podstawie pozwolenia na budowę, którego nieważność następnie stwierdzono, to organy powinny orzekać w trybie art. 50 i art. 51 ustawy. Zauważył nadto, iż te ostatnie przepisy nie posługują się pojęciem obiektu budowlanego.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, stwierdził brak podstaw do wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem.

Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który jednak powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że sporne kopce nie stanowią obiektu budowlanego w postaci budowli ziemnej, co potwierdziły oględziny przeprowadzone w dniach 4 sierpnia 2014 r. i 27 kwietnia 2015 r. Widoczne na zdjęciach masy/kopce ziemi są bowiem porośnięte roślinnością, nie mają regularnych kształtów, są różnej wysokości, rozlokowane przypadkowo, nie mają też jednolitej struktury, ziemia jest zmieszana z materiałem obcym (gruzem budowlanym, kawałkami betonu, kamieniami). W ocenie organu przypadkowa lokalizacja, gabaryty i struktura mas ziemi/kopców, nie pozwalają na przyjęcie, aby pełniły one jakiekolwiek funkcje, w szczególności jako wał ziemny, ogrodzenie nieruchomości, utwardzenie terenu działki, podstawa fundamentu innego obiektu budowlanego. Tym samym przedmiotem oceny są pozostałości po placu budowy, a nie obiekt budowlany.

Dalej organ nawiązał do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonych w wyroku z dnia 9 listopada 2016 r. i zbadał, czy usytuowanie mas ziemnych nie stanowi zagrożenia lub nie narusza obowiązujących przepisów. Powołał się na ekspertyzę w zakresie melioracji wodnych z dnia 5 maja 2010 r. sporządzoną na zlecenie Wójta Gminy [...] oraz ekspertyzę hydrogeologiczno-hydrologiczną z lipca 2011 r., sporządzoną na zlecenie inwestorki, i skonstatował, że nie nastąpiło naruszenie stosunków wodnych, a dające się stwierdzić zmiany zachodzą na korzyść gospodarki wodnej na analizowanym terenie.

Skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, prezentując pogląd, zgodnie z którym sporne kopce są budowlą ziemną i wymagają usunięcia w drodze nakazu wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Jednocześnie nie zgodziła się, że umocniona masa ziemna nie stanowi budowli związanej z realizacją planowanej inwestycji, nie stwarza zagrożenia i nie narusza obowiązujących przepisów.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nawiązując do dotychczas prezentowanych racji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na wstępie zaznaczył, że postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OW 171/13 organ nadzoru budowlanego został uznany za właściwy w sprawie oraz że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.) związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku tego Sądu z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 386/16. W wyroku tym przesądzono zaś, że w sprawie nie znajduje zastosowania tryb określony w art. 48 ustawy, a organy winny orzekać na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy, oraz uznano za bezsporne, iż do zmiany rzędnych działki przez nawiezienie ziemi doszło na podstawie pozwolenia na budowę, którego nieważność stwierdzono później.

Sąd odniósł się do stanowiska organu, według którego sporne kopce nie stanowią obiektu budowlanego – budowli ziemnej, wymienionego w art. 3 pkt 3 ustawy. Podkreślił, że są one efektem prac przygotowawczych, zrealizowanych przez inwestorkę jeszcze w oparciu o posiadane przez nią pozwolenie na budowę, pozostałością po rozpoczętym procesie inwestycyjnym, który z przyczyn prawnych musiał zostać zatrzymany. Jego zdaniem nawiezienie mas ziemnych na teren inwestycji i wykorzystanie jej częściowo do wyrównania gruntu stanowi prace przygotowawcze w rozumieniu art. 41 ust. 2 ustawy.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd wyraził pogląd, że art. 51 ustawy można zastosować na różne sposoby, zależnie od tego, czy na skutek tych prac doszło do powstania obiektu objętego ustawą oraz czy wykonane roboty w postaci nawiezienia mas ziemnych zostały zrealizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W jego ocenie organ przeanalizował natomiast wpływ wykonanych robót na stosunki ziemne i wodne na podstawie ekspertyz zleconych przez Wójta Gminy [...] w innych sprawach administracyjnych, tj. ekspertyzy dotyczącej melioracji wodnych oraz ekspertyzy hydrogeologiczno-hydrologicznej. Analiza ta nie potwierdza, by doszło do szkodliwego naruszenia stosunków wodnych wskutek wykonanych robót przygotowawczych, co więcej, w świetle wspomnianych opinii stwierdzone zmiany zachodzą na korzyść gospodarki wodnej.

Sąd nie podzielił zarazem zarzutów kwestionujących te opinie jako dowody w sprawie. Nawiązał do art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), akcentując, że nie wprowadza on żadnych ograniczeń co do możliwości wykorzystania w postępowaniu administracyjnym środków dowodowych, które są użyteczne dla sprawy. Dlatego bez znaczenia pozostaje fakt, że opinie sporządzono na potrzeby innych postępowań administracyjnych, skoro przyczyniły się one do wyjaśnienia istotnego wątku w sprawie. Skarżąca poprzestała zaś na polemice z ustaleniami opinii, nie przedstawiając kontropinii, która mogłaby te ustalenia podważyć merytorycznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił zatem stanowisko organów o braku podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy i oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, radcę prawnego ustanowionego w ramach przyznanego jej prawa pomocy, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe.

Większość z nich została odniesiona do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 151, a także art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a. i podnosiła, że w sprawie bezzasadnie oddalono skargę w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa przez organ poprzez kolejno:

1. 1) nieuwzględnienie art. 153 P.p.s.a., tj. zignorowanie przez organy obu instancji oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonych w wyroku z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 386/16, w świetle których w sprawie "doszło do niwelacji terenu, a zatem do rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych w postaci wykonania niwelacji terenu, tj. jednego z rodzaju prac przygotowawczych";
2. 2) błędną interpretację oraz w konsekwencji niezastosowanie przez organ art. 51 ust. 1 i art. 51 ust. 2 ustawy polegające na nienakazaniu doprowadzenia obiektu, w tym wypadku działki, na której rozlokowano masy ziemne, do stanu poprzedniego lub nienałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych, polegających na niwelacji lub innych pracach przygotowawczych, do stanu zgodnego z prawem;
3. 3) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób dokładny i rzetelny, co skutkowało błędnym ustaleniem przez organ stanu faktycznego. Według pełnomocnika błędy te polegały na:
4. – niedostrzeżeniu, że w wyniku robót budowlanych w postaci niwelacji lub innych prac przygotowawczych przejawiających się w nawiezieniu ziemi zmieszanej z gruzem doszło do zmian na działce inwestycyjnej (stanowiącej obiekt, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy);
5. – uznaniu, że w wyniku przeprowadzenia działań na działce inwestycyjnej nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz jedynie do założenia placu budowy, a nawiezione masy ziemi są jedynie pozostałościami po placu budowy, "podczas gdy na tej działce doszło do niwelacji terenu, etapem której było również dowiezienie spornych mas ziemnych";
6. 4) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy –niezależnie od faktu uznania nawiezionych mas ziemi za obiekt budowlany – w wyniku prowadzonych robót budowlanych w postaci niwelacji (prac przygotowawczych) i nawiezienia ziemi w związku z rozpoczęciem robót wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie unieważnionej, doszło do zmiany rzędnych terenu, a zatem prowadzącej do zmian na działce, stanowiącej obiekt w rozumieniu art. 51 ust. 1 ustawy, wynikających z chęci zrealizowania decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie usuniętej z obrotu prawnego. Pełnomocnik zaakcentował, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł możliwości nakazania przywrócenia obiektu (działki) do stanu poprzedniego, czego organ nie uczynił z naruszeniem ww. przepisów;
7. 5) naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy roboty budowlane polegające na niwelacji i nawiezieniu ziemi zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę (które zostało unieważnione), co wprost wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku we wcześniejszym wyroku o sygn. akt II SA/Gd 386/16;
8. 6) naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiła w sprawie przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy;
9. 7) naruszenie art. 41 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż nawiezienie ziemi, niwelacja terenu, stanowiące prace przygotowawcze, nie są robotami budowlanymi;
10. 8) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7, art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz z art. 41 ust. 1 i art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy przejawiające się w braku uznania czynności dokonanych na działce inwestycyjnej, takich jak niwelacja terenu i nawiezienie ziemi wymieszanej z gruzem prowadzące do zmiany rzędnych terenu, za roboty budowlane, w tym za prace przygotowawcze, dokonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie uchylonej, podlegające usunięciu w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, do której to wydania organ jest zobowiązany, gdy – jak w niniejszej sprawie – zaistnieją przesłanki przewidziane w tych przepisach.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a. W tych ramach pełnomocnik podniósł, że Sąd pierwszej instancji w zbyt wąskim zakresie zbadał sprawę, ograniczył roztrząsane wątki wyłącznie do zarzutów i wniosków zawartych w skardze oraz do powołanej podstawy prawnej i nie zastosował przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga, mimo iż było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zdaniem pełnomocnika wiąże się to przede wszystkim z zupełnym pominięciem przez Sąd wątku niezastosowania w sprawie przez organy art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, a także nie zamieścił w uzasadnieniu decyzji obowiązkowych elementów wymaganych przepisami prawa, w szczególności wskazania dowodów, na których się oparł dokonując ustaleń w sprawie.

Wreszcie ostatni zarzut odniesiono do art. 141 § 4 P.p.s.a. Pełnomocnik wytknął "brak uzasadnienia w zakresie niezastosowania przez organy i nieuwzględnienia przez Sąd możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, mimo iż takie uzasadnienie było niezbędne".

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie rozpoznanie skargi merytorycznie, po uchyleniu w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, lecz w podwyższonej wysokości uzasadnionej okolicznościami sprawy. Pełnomocnik zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął podniesione zarzuty, w szczególności akcentując niezastosowanie się przez organy do oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonych w wyroku z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 386/16. Jego zdaniem organy nie dostrzegły związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (następnie unieważnionej), rozpoczęciem wykonywania robót budowlanych i nawiezieniem ziemi na działkę a powstaniem spiętrzeń ziemi, których usunięcia od lat domaga się skarżąca. Stanowi to naruszenie zasad nie tylko logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, ale i prowadzenia postępowania dowodowego. Przyjęcie i kontynuowanie przez Sąd w zaskarżonym wyroku swojej opinii i poglądów co do stanu faktycznego i prawnego w sprawie jest bowiem sprzeczne z zapatrywaniami wskazanymi w wyroku z dnia 9 listopada 2016 r. Otóż wyrok ten w spójny, jasny i w logiczny sposób wyjaśniał, że wskutek robót budowlanych wykonanych na podstawie unieważnionego następnie pozwolenia na działkę nawieziono ziemię i przesądził, że doprowadziło to do zmiany jej rzędnych. Takie stwierdzenie Sądu jednoznacznie świadczy o przeprowadzeniu niwelacji terenu w związku z rozpoczęciem wykonywania robót budowlanych w postaci prac przygotowawczych.

Pełnomocnik podkreślił przy tym, że wbrew przekonaniu organów w świetle art. 50 oraz 51 ustawy "nie musi powstać na działce jakikolwiek obiekt budowlany czy też budowla, aby można było nałożyć zobowiązanie do doprowadzenia obiektu (rozumianego jako działka albo jakikolwiek inny obiekt w ujęciu abstrakcyjnym) do stanu poprzedniego". Powołując się na literaturę i orzecznictwo, zwrócił uwagę, że art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy obliguje organy nadzoru budowlanego m.in. do nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz że przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku, gdy prace przygotowawcze, polegające np. na niwelacji terenu, zostały wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę, które następnie unieważniono.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem Sądu, w myśl którego art. 51 ust. 1 ustawy dopuszcza również inne rozwiązania, gdyż stosownie do art. 6 K.p.a. organy działają na podstawie i w granicach prawa i nie mogą podejmować decyzji, które nie są wprost określone przepisami. W jego ocenie przy tym "organ administracji nie był uprawniony do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, skoro nie rozważył zaistnienia przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy". Przyznał, że "być może w istocie brak było podstaw do wydania decyzji opisanej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy", lecz podniósł, iż "oczywiście istniały i nadal istnieją podstawy do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy".

W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor wyraził pogląd, że organy powinny same przeprowadzić dowód z opinii biegłego ze względu na zastrzeżenia, jakie skarżąca zgłosiła wobec opinii, które zostały w postępowaniu uwzględnione. Zastrzeżenia te zostały wszak wsparte dokumentacją fotograficzną i sporządzone przez osobę, która w przeszłości sama opracowywała ekspertyzy jako biegły sądowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, LEX nr 2494389).

Podstawy rozpatrywanej skargi kasacyjnej obejmują liczne przepisy i przybrały stosunkowo rozbudowaną postać, lecz nie zostały należycie usystematyzowane. Niektóre przepisy wielokrotnie objęto różnymi zarzutami, które dodatkowo podnoszą nierzadko te same okoliczności. W takim stanie rzeczy uzasadnione jest odstąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny od kolejności, w jakiej zarzuty kasacyjne zostały sformułowane, i przyjęcie uporządkowanej sekwencji wywodu odwołującej się do poszczególnych problemów prawnych czy kwestii, jakie zostały poruszone w skardze kasacyjnej.

Rozważania te rozpocząć wypada od zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie wykluczyłoby rozpatrzenie pozostałych zarzutów kasacyjnych. Przepis ten określa bowiem wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18, LEX nr 2744856). W skardze kasacyjnej nie podnoszono mankamentów uzasadnienia w tak szerokim zakresie, ograniczając się tylko do wyeksponowania niedostatków argumentacji odnośnie do możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, co najmniej zmniejszając skuteczność tego zarzutu.

Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2708/17, LEX nr 2769093). Niemniej aspekt poruszony przez pełnomocnika skarżącej jest istotny dla rozstrzygnięcia, toteż należy zbadać, czy stanowisko w tej materii zostało w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawione jednoznacznie, pozwalając na odtworzenie motywów Sądu pierwszej instancji, jakie przyjął on za podstawę rozstrzygnięcia.

Nie ulega jednak wątpliwości, że uzasadnienie to odpowiada standardom przewidzianym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyszedł od odnotowania okoliczności wynikających z wcześniej wydanych w sprawie orzeczeń. Zauważył w szczególności, że właściwy w sprawie jest organ nadzoru budowlanego, który zobowiązany był do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 ustawy z uwagi na fakt, iż kopce kwestionowane przez skarżącą stanowią następstwo prac przygotowawczych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę, które okazało się nieważne. Zaznaczył jednak, że art. 51 ustawy dopuszcza różne rozwiązania, przy czym to polegające na usunięciu kopców uzależnione jest od tego, czy zrealizowane roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Podzielił wszelako pogląd organów, że w świetle uwzględnionych przez nie opinii prace przygotowawcze nie spowodowały takich skutków.

Ponowne przedstawienie tych spostrzeżeń Sądu pierwszej instancji było konieczne, ponieważ wynika z niego, że autor skargi kasacyjnej nieprawidłowo zinterpretował stanowisko, które zostało jasno zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W efekcie skarga kasacyjna stanowi w większości polemikę z tezami, których Sąd w ogóle nie wypowiedział, co więcej często prowadzoną za pomocą argumentacji zbieżnej z racjami przywołanymi przez Sąd. Jest to istotna wada merytoryczna skargi kasacyjnej, która ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej granicami niejako sama przez się wyklucza jej uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje żadnych podstaw do twierdzenia autora skargi kasacyjnej, jakoby Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę wcześniej wydanych w sprawie orzeczeń. Jest przecież wprost przeciwnie, skoro, jak już była o tym mowa, Sąd swój wywód rozpoczął od wskazania kwestii, które zostały w sprawie tymi orzeczeniami przesądzone.

Dostrzegł, że postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OW 171/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyczyną powstania kopców na działce inwestycyjnej były prace wykonane w związku z udzielonym inwestorce pozwoleniem na budowę, które następnie unieważniono, i że uzasadnia to właściwość powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej tych kopców. Właściwość tę w sprawie zachowano.

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował pogląd wyrażony w swoim poprzednim wyroku z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 386/16, którym uchylono wcześniej podjęte decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji. Zgodnie z nim fakt, że inwestorka dysponowała pozwoleniem na budowę, niezależnie od późniejszego stwierdzenia nieważności tej decyzji, sprawia, iż organ nadzoru budowlanego powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy. Ten tryb w sprawie zastosowano.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że jest tym stanowiskiem związany stosownie do art. 153 P.p.s.a., wobec czego w skardze kasacyjnej bezzasadnie zarzucono naruszenie tego przepisu.

Jak wspomniano, istotnym, a nawet niezbędnym elementem tego stanowiska, pozostaje konstatacja co do przyczyn stanu, jaki wystąpił na działce inwestycyjnej. Sąd pierwszej instancji przyjął w ślad za wspomnianymi orzeczeniami, że kopce stanowią wynik robót budowlanych. Co więcej, rozwijając tę myśl uznał te roboty za prace przygotowawcze w rozumieniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy. Stąd chybione, wręcz niezrozumiałe są zarzuty naruszenia tych przepisów, podnoszące, jakoby Sąd dokonał jakiejś innej kwalifikacji wykonanych robót.

Wywód pełnomocnika skarżącej w tym zakresie pozostaje zresztą w sprzeczności z jego innymi spostrzeżeniami, według których przedmiotem interwencji organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie powinien być obiekt. Żaden obiekt, pomijając obiekty tymczasowe, nie może być przecież rezultatem procesu budowlanego zakończonego na jego wstępnym etapie, czyli na wykonaniu jedynie prac przygotowawczych. Zgodnie z art. 41 ustawy z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy następuje wszak dopiero rozpoczęcie budowy (ust. 1), przy czym prace te, poza niwelacją terenu, którą wykonano w niniejszej sprawie, obejmują m.in. jedynie wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie (ust. 2).

Niepodobna przyjąć koncepcji pełnomocnika skarżącej, że obiektem takim mogłaby być działka, na której wykonano prace przygotowawcze. Otóż w świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje m.in. bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Niewątpliwie w każdym przypadku działania te mogą mieć ten sam przedmiot będący rezultatem robót budowlanych przeprowadzonych niezgodnie z prawem. W przytoczonym przepisie rezultat ten nazwano wprost obiektem budowlanym, zaś w art. 3 pkt 1 ustawy zastrzeżono, że ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Bezspornie działka nie stanowi obiektu budowlanego, który np. może podlegać rozbiórce nakazanej na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Sąd pierwszej instancji trafnie zatem stwierdził, że brak tego rodzaju obiektu ma wpływ na sposób zastosowania art. 51 ustawy, co skądinąd sprawia, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez pominięcie wątku zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Nie można przecież wówczas nakazać rozbiórki obiektu czy przywrócenia go do stanu poprzedniego na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ nadzoru budowlanego uprawniony jest natomiast do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wykonane roboty budowlane nie mają być jednak doprowadzone do stanu poprzedniego, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, lecz do stanu zgodnego z prawem.

Pełnomocnik skarżącej nie podjął polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, przyjmującym, że stan taki jest równoznaczny z brakiem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, które stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący to zagrożenie powodować. Zdaje się nawet to stanowisko podzielać, skoro w końcowym fragmencie uzasadnienia próbuje podważyć ocenę Sądu co do braku takiego zagrożenia. Te uwagi wykraczają jednak poza granice skargi kasacyjnej zakreślonej przez jej podstawy, które tę kwestię pomijają, mimo jej kluczowego znaczenia dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalcza mianowicie konkluzji Sądu pierwszej instancji, że zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska stanowi przesłankę nałożenia na inwestorkę obowiązku podjęcia określonych działań oraz że ta przesłanka się w sprawie nie ziściła.

Pełnomocnik nie zarzucił w szczególności naruszeń prawa procesowego podczas oceny opinii biegłych formułujących takie wnioski, m.in. art. 75 § 1 K.p.a., na który Sąd powołał się w rozpatrywanej materii. Zarzut odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. z art. 151 P.p.s.a. nie podnosi tej kwestii wprost.

Niemniej argumenty powołane przez autora skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu również nie są przekonujące w zestawieniu z racjami przedstawionymi przez Sąd pierwszej instancji. Otóż zgodzić się wypada z poglądem co do możliwości skorzystania z opinii sporządzonych na potrzeby innych postępowań i co do tego, że zakwestionowanie tych dowodów wymaga przedłożenia kontropinii. Specjalistyczny charakter opinii biegłego sprawia, że co do zasady zastrzeżenia zgłoszone przez samą stronę są niewystarczające w tym zakresie i nie uzasadniają tak poważnych wątpliwości, by organ odrzucił opinię, którą ocenił jako prawidłową, i z własnej inicjatywy zlecił sporządzenie opinii nowej. Z opinii uwzględnionych przez organy wynika zaś, że sporne kopce nie powodują żadnego zagrożenia, a nawet przyczyniają się do poprawy stosunków wodnych w terenie. Przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny nie został w tej części podważony.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie ustosunkował się natomiast do wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu w ramach prawa pomocy. Zgodnie z art. 250 § 1 w związku z art. 254 § 1 P.p.s.a. należy to do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który prawo pomocy przyznał.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.