Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 29/18 oddalił skargę A. B. i J. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego P. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.; dalej p.b.74) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), nakazał "A. i J. B. - właścicielom budynku wykonać rozbiórkę budynku garażowo-gospodarczego w kształcie trapezu o wymiarach boków 9,50 m, 3,80 m, 9,50 m i 4,05 m (pow. zab. 37,00 m2) zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości K. przy ul. C.".
Po rozpoznaniu odwołania A. i J. B. MWINB zaskarżoną decyzją uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i nakazał, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b.74, A. i J. B. rozbiórkę budynku garażowo-gospodarczego o rzucie poziomym w kształcie trapezu, posiadającego wymiary boków 9,50 m, 3,80 m, 9,50 m i 4,05 m, położonego na działce nr [...] w K. przy ul. C. Decyzja ta została zaskarżona w całości przez A. i J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.
Sąd wskazał, że sprawa ta była już przedmiotem wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2015 r., II SA/Kr 759/15, z dnia 20 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1290/11 i z dnia 17 kwietnia 2009 r., II SA/Kr 222/09. Ostatnio zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 759/15, uchylił zaskarżoną decyzję ze względu na niewykonanie zaleceń sądu zawartych w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1290/11. Jednocześnie w wyroku II SA/Kr 759/15 wypowiedziano poglądy i wskazania wiążące Sąd w sprawie niniejszej.
Po pierwsze, wiążącym wskazaniem, w opinii Sądu, jest to, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 37 i art. 40 p.b.74, przy czym jednocześnie inwestor ma prawo do zweryfikowania - w stopniu w jakim na to pozwalają okoliczności prawne i faktyczne sprawy - obydwu kategorii przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.74, tj. zarówno przesłanki zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, jak i przesłanki niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Po drugie, Sąd wskazał, że organy nie wypełniły zaleceń WSA w Krakowie zawartych w wyroku II SA/Kr 1290/11 co do podjęcia bardziej efektywnych, skutecznych poszukiwań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy spornego budynku. Organy nie wykazały odpowiedniej merytorycznej aktywności w zakresie poszukiwania planu.
Sąd wskazał przy tym, że dopiero gdyby plan ten nie został odszukany - pomimo podjętych rzeczywistych starań - organy mogą orzekać względnie samodzielnie w oparciu o przesłankę, o której jest mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b.74. Po trzecie, Sąd podzielił stanowisko organów administracyjnych, że kwestia analogicznej zabudowy (odległość od rzeki) nieruchomości sąsiedniej budynkiem hotelu C. nie jest przedmiotem tego postępowania, w związku z czym zarzut nie uwzględnienia tej okoliczności w ramach postępowania administracyjnego - nie stanowi naruszenia art. 8 k.p.a. Po czwarte, Sąd wskazał, że co do daty wybudowania przedmiotowego budynku, która została ustalona przez organy na rok 1978 r. "w przekonaniu Sądu powyższy pogląd można by podzielić, jednak przy założeniu, że obok wyjaśnień stron i zeznań świadków (...) wymaga dodatkowej weryfikacji w zakresie wiarygodności kserokopii tych map".
Sąd stwierdził, że powyższe zalecenia dotyczące podjęcia poszukiwań planu aktualnego na dzień wzniesienia spornego budynku zostały przez organ wykonane. Organ zwrócił się w tej sprawie do Starostwa Powiatowego w N., Archiwum Starostwa Powiatowego w N., Archiwum Państwowego w K. Oddział w N., Urzędu Miasta i Gminy w K. oraz Archiwum Urzędu Wojewódzkiego w K., jednak z odpowiedzi udzielonych przez ww. instytucje wynika, że dokument ten nie został odnaleziony - nie znajduje się w ich zasobach. Odnaleziono jedynie szczątkowe dokumenty nie dotyczące spornego terenu. Organ II instancji działając na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił nadto organowi I Instancji uzupełnienie postępowania dowodowego o złożenie do akt sprawy kopii mapy zasadniczej zalegającej na stronie 187 - 188 akt PINB znak [...] oraz mapy sytuacyjno - wysokościowej zalegającej na stronie 34 akt PINB znak [...] potwierdzonych przez upoważnionego pracownika w zakresie zgodności kopii tych map z oryginałami przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Do akt pozyskano potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię mapy zasadniczej [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] lipca 1975 r., z której wynika, że według stanu na 1975 r. sporny obiekt nie został na tej mapie naniesiony. Natomiast mapa sytuacyjno-wysokościowa z 1992 r. nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem, albowiem jak ustalono "w operacie technicznym przyjętym do zasobu PODGiK w dniu [...] listopada 1992 pod nr [...] w/w mapa do celów projektowych nie została przekazana przez wykonawcę prac geodezyjnych". W tym zakresie zatem również wykonano zalecenia Sądu wynikające z przywoływanego wyżej wyroku II SA/Kr 759/15. Niemniej Sąd zgodził się z organem, że niezależnie od tego czy budynek został wybudowany w 1978 r. (na co wskazuje prawidłowo uzupełniony materiał dowodowy) czy też w 1974 r., nie ma to znaczenia dla oceny zastosowania przepisów właściwych, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i tak jak wskazał Sąd w wyroku II SA/Kr 759/15, zastosowanie w sprawie będą miały przepisy tej ustawy, a w szczególności jej art. 37 i 40. Prawidłowo i zgodnie z poglądem wyrażonym przez Sąd w wyroku Il SA/Kr 759/15 organ zbadał także obie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.74, tj. przesłankę zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym i przesłankę niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Ze względu na nieodnalezienie planu obowiązującego w dacie budowy spornego budynku, organ stwierdził, że nie jest możliwe kategoryczne stwierdzenie, iż realizacja obiektu była niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. W tym zakresie organ II instancji zreformował podstawę prawną decyzji organu I Instancji. Jednocześnie prawidłowo i zgodnie z poglądem Sądu wyrażonym w wyroku II SA/Kr 759/15, organ stwierdził, że niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia związane jest z odległością, jaka dzieli przedmiotowy obiekt od górnej krawędzi skarpy brzegowej (od 3,20 do 4,50 m, zgodnie z załącznikiem do protokołu oględzin PINB z dnia [...] lutego 2015 r.) oraz posadowieniem na terenie, który jest narażony na zalewanie. Okoliczności te stwierdzone zostały na podstawie pism RZGW z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz [...] maja 2014 r. Wobec powyższego organ w zaskarżonej decyzji zasadnie, w ocenie Sądu, przyjął, że wystąpiła przesłanka o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b.74 i nałożył na skarżących obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. B. i J. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
- 1. naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b.74 poprzez uznanie, że budynek garażowo-gospodarczy powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,
- b) art. 40 p.b.74 poprzez jego niezastosowanie, to jest brak wydania właścicielom decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami,
- 2. naruszenie przepisów postępowania:
- a) art. 106 § 3 i § 5, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez przyjęcie, że opinia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jest wystarczająca do uznania istnienia realnego i bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi, przy jednoczesnym pominięciu faktu braku wystąpienia takiego zagrożenia przez ostatnie 40 lat oraz domniemaniu istnienia opinii RZGW zezwalającej na lokalizację budynków bezpośrednio nad tym samym ciekiem wodnym;
- b) art. 8 k.p.a. przez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez nierówne traktowanie w świetle analogicznej zabudowy (odległość od rzeki) nieruchomości sąsiedniej budynkiem hotelu C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności rozważyć należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania możliwe jest zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i 5 oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. stwierdzić należy, że nietrafne jest stanowisko skarżących kasacyjnie, rozwinięte w motywach skargi kasacyjnej, że na obecnym etapie postępowania możliwa jest polemika z prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 24 września 2015 r., II SA/Kr 759/15. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. wyrok ten wiązał zarówno organy administracyjne, jaki i sąd administracyjny. Jeżeli nawet uprzednio strona, będąc zadowolona z rozstrzygnięcia uwzględniającego jej skargę, nie polemizowała z niektórymi argumentami podnoszonymi przez Sąd w nieprawomocnym wyroku, to obecnie – gdy wyrok ten jest prawomocny, nie może już go skutecznie zakwestionować w sprawie toczącej się po jego uprawomocnieniu się.
Nie jest też zasadna polemika skarżących kasacyjnie ze stanowiskiem, że opinia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wyrażona w przeszłości jest wystarczająca do uznania istnienia realnego i bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi. To, że dotychczas stwierdzone przez RZGW zagrożenie nie ziściło się nie oznacza, że ono nie istnieje i nie może w rzeczywistości wystąpić. Przeciwnie, mając na uwadze usytuowanie przedmiotowego obiektu nie można mieć wątpliwości, że zagrożenie to jest realne.
Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw.
W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. w pełni zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonym w wyroku z dnia 24 września 2015 r., II SA/Kr 759/15, że kwestia "analogicznej zabudowy (odległość od rzeki) nieruchomości sąsiedniej budynkiem hotelu" nie jest przedmiotem tego postępowania, w związku z czym brak uwzględnienia tej okoliczności w niniejszym postępowaniu nie stanowi naruszenia art. 8 k.p.a.
Rozważając zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b.74, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Przepis art. 40 p.b.74 stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.
W rozpatrywanej sprawie, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając wiążące wskazania i oceny prawne wyrażone w prawomocnych orzeczeniach Sądu, ustalono, że przedmiotowy samowolnie wzniesiony budynek garażowo-gospodarczy z uwagi na swoje usytuowanie powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Zachodzi zatem okoliczność określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b.74, co sprawia, że w niniejszej sprawie art. 40 p.b.74 nie ma zastosowania.
Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 40 p.b.74, są chybione.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.