Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 101/20, po rozpoznaniu skargi O. M. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania: 1) umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania, 2) stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności, 3) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej O. M. sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych, 5) zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz na rzecz skarżącej O. M. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Podejmując rozstrzygnięcie Sąd uznał, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić jego bezczynność w prowadzeniu postępowania. Wskazał, że odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu w dniu 29 marca 2019 r. W dniu 5 września 2019 do organu wpłynęło ponaglenie, a w dniu 25 października 2019 r. skarga na bezczynność skierowana za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ odwoławczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., do dnia wniesienia skargi nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego był zobowiązany w świetle art. 36 § 1 k.p.a. - uczynił to dopiero w styczniu 2020 r. Sąd zauważył, że nie ulega wątpliwości, że w terminie 7 miesięcy tj. do dnia wniesienia skargi, organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie.
Dopiero 17 stycznia 2020 r. wezwał stronę do uzupełnienia akt sprawy i poinformował o przyczynach zwłoki. W konsekwencji w dniu 24 lutego 2020 r. wydał decyzję merytoryczną, uwzględniającą wniosek strony. Następnie, Sąd przywołał poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnoszące się do interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa" oraz stwierdził, że przekroczenie przez organ terminu przewidzianego na rozpoznanie środka odwoławczego nie nosiło takiego charakteru. Sąd Wojewódzki zdecydował także o przyznaniu skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych. Wyjaśnił przy tym, że decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podkreślił, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną.
Sąd uznał, że konieczność orzeczenia sumy pieniężnej wynika z potrzeby skompensowania stronie długości okresu pozostawania organu w bezczynności, z naruszenia przepisów w zakresie szybkości postępowania, jak również okoliczności, iż w niniejszej sprawie organ jakiekolwiek czynności podjął dopiero ponad 4 miesiące od wniesienia ponaglenia i prawie 3 miesiące po wniesieniu skargi. Strona pomimo wyczerpania wszelkich przysługujących jej środków zmuszona była jeszcze wiele miesięcy czekać na rozpoznanie jej sprawy.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2, art. 200 i 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu 4, przyznającego od organu na rzecz skarżącej kwotę 1000 złotych oraz wnosząc o uchylenie punktu 4 wyroku i oddalenie skargi w tej części, ewentualnie o uchylenie punktu 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przyznaniu przez Sąd od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych i braku oddalenia skargi w tej części, do czego doszło skutkiem:
- a) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.,
- b) niewzięcia pod uwagę, że pełnomocnik cudzoziemki w treści uzasadnienia wniosku o przyznanie stronie od organu odwoławczego sumy pieniężnej nie wskazał na żadne konkretne okoliczności, czy dolegliwości, które wystąpiły u skarżącej na skutek przedłużającego się postępowania odwoławczego, a jedynie posłużył się abstrakcyjnie ujmowaną niepewnością, co do sytuacji prawnej w Polsce i wynikającą z tego krzywdą - podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ administracji może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej, zaś sam wniosek strony o jej przyznanie winien być należycie umotywowany poprzez przywołanie konkretnych okoliczności związanych z powstałą dolegliwością, a nie opierać się jedynie na wyrażonym ogólnie pojęciu krzywdy i innych niedogodności.
Kierując się także względami ostrożności procesowej, mając na uwadze, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter przepisu art. 149 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił także naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, tj.: art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., przywołując te same okoliczności jak powyżej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców na poparcie swojego stanowiska przywołał stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, m.in. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16; z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1008/17; z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2882/17; z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2553/17; z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17; z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 369/19.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. M. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej formułując powyższy zarzut wskazuje, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił, w sposób prawidłowy, wystarczający, jasny, swojego stanowiska odnośnie przyznania skarżącej określonej sumy pieniężnej, a więc zasadniczo kwestionuje kompletność uzasadnienia wyroku. W tej mierze wyjaśnić trzeba, że naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu wojewódzkiego, gdy chodzi o analizę przedstawionego w nim stanowiska i argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Zupełnie inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji wyjaśnił, w sposób dostateczny, dlaczego, w jego ocenie, zasadne było przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 złotych. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji przyjął, że suma pieniężna pełni funkcję kompensacyjną, a przyznanie jej wynika z potrzeby skompensowania stronie długość okresu pozostawania organu w bezczynności (organ jakiekolwiek czynności podjął dopiero ponad 4 miesiące od wniesienia ponaglenia i prawie 3 miesiące po wniesieniu skargi), jest ona także skutkiem naruszenia przepisów w zakresie szybkości postępowania. Jak zaznaczył Sąd, skarżąca pomimo wyczerpania wszelkich przysługujących jej środków zmuszona była jeszcze wiele miesięcy czekać na rozpoznanie jej sprawy. Brak jest zatem podstaw do czynienia Sądowi I instancji zarzutu, iż ten nie wyjaśnił w sposób wystarczający swojego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez uznanie za zasadne przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, zamiast oddalenia skargi w tej części. Zauważyć należy, że przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. Kryteria jakimi powinien się kierować sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
I tak, przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z bezczynnością organu, przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu jak i na wniosek. W odniesieniu do tego przepisu w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją.
Takie stanowisko zawierają m.in. orzeczenia przywołane przez skarżący kasacyjnie organ, z którym to, nie zgadza się Sąd w składzie obecnie orzekającym, a to z poniższych względów. Podnieść należy, że z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia".
W związku z tym, przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy.
Ponadto przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2018 r. poz. 75). Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja).
Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz.U. nr 61, poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz.U. z 2016 r. poz. 2103).
Należy także zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który przyjmuje, iż istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiarów, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie. Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej.
Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z dnia 7 lipca 2015). Reasumując, przyznanie stronie określonej sumy pieniężnej ma być swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności, opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1551/18, z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2324/19).
Mając na uwadze, że w sprawie zaistniały podstawy do uznania, iż Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności, co nie jest sporne, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, która jednocześnie stanowiła zadośćuczynienie za krzywdę, jakiej doznała skarżąca w związku z naruszeniem jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Nie sposób też przyjąć, aby zasądzona kwota była zbyt wygórowana. Sąd I instancji "miarkując" wysokość przyznanej skarżącej sumy pieniężnej uwzględnił niewątpliwie trudną sytuację w jakiej znalazł się organ (lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia), o czym świadczy fakt, iż znajduje się ona w dolnej granicy sumy pieniężnej możliwej do zasądzenia w oparciu o art. 154 § 6 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej O. M. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12), czemu dał wyraz w punkcie 2 sentencji.