Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2369/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 46/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Prezydenta [...] w udostępnieniu akt sprawy, w punkcie pierwszym zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 3 grudnia 2020 r., uzupełnionego dnia 17 grudnia 2020 r. - w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi; w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na wniosek P. J. w dniu [...] listopada 2020 r. Prezydent [...] (dalej także jako: Prezydent) wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r., którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej z zewnętrzną instalacją gazu i elektryczną, przy ul. [...] w [...], na działce nr [...], obręb [...].

P.J. w dniu [...] grudnia 202 r. zwrócił się do Prezydenta [...] o wgląd do wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie objętej wznowieniem oraz o wyjaśnienie podstawy prawnej uznania za stronę postępowania [...]spółki z o.o.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Prezydent wyjaśnił między innymi, że wnioskodawca może zapoznać się tylko z aktami sprawy dotyczącej wznowienia postępowania. Jeżeli zaś zostanie uznany za stronę postępowania pierwotnego – uzyska dostęp do akt postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

W piśmie z [...] grudnia 2020 r., P. J. ponownie zwrócił się do Prezydenta o przesłanie dokumentów zgromadzonych w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę, warunków zabudowy, wniosków inwestora, oświadczeń i pełnomocnictw. Wniósł także o wyjaśnienie, czego dotyczy decyzja nr [...] oraz wskazanie jej podstawy prawnej i podmiotu, na rzecz którego została wydana.

Pismem z 30 grudnia 2020 r., Prezydent podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie z 14 grudnia 2020 r., że skarżący będzie miał wgląd w akta sprawy zainicjowanej pozwoleniem na budowę, jeżeli we wznowionym postępowaniu zostanie uznany za stronę. Poinformował ponadto, że skarżący może złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

P. J. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie na niezałatwienie sprawy z ww. wniosku w terminie. Następnie wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę, w której zarzucił Prezydentowi bezczynność w udostępnieniu akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając sprawę stwierdził, że żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy może być załatwione albo przez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt, albo przez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt. Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu administracji jest wydanie postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. o odmowie udostępnienia akt także wówczas, gdy przyczyną odmowy jest nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania. Nie jest bowiem możliwe rozpatrzenie wniosku o udostępnienie akt sprawy przez powiadomienie wnioskodawcy o odmowie udostępnienia akt, bez wydania postanowienia w tym względzie. Ograniczałoby to możliwość poddania merytorycznej kontroli działań organu, przez wniesienie zażalenia i jego rozpatrzenie przez organ wyższej instancji. W każdym przypadku, w którym organ uznaje, że podanie wniesione w trybie art. 73 k.p.a. nie może zostać załatwione pozytywnie, winien wydać postanowienie, na które, stosownie do art. 74 § 2 k.p.a., służy zażalenie.

Skargę kasacyjną wywiódł Prezydent [...], zaskarżając wyrok w całości. Podniósł zarzuty:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego tj.
2. a) art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ dopuścił się bezczynności w związku z niewydaniem postanowienia w trybie art. 74 k.p.a. podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego wskazuje, iż skarżący mógł starać się o dostęp do dokumentacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;
3. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
4. a) art. 74 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż odmowa umożliwienia osobie, której nie przysługuje status strony winna nastąpić w drodze postanowienia, podczas, gdy przepis ten dotyczy wyłącznie odmowy udostępnienia akt stronie;
5. b) art. 74 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo tego, że skarżący nie ma statusu strony, podczas gdy skarżącemu przysługiwało prawo dostępu do dokumentów znajdujących w aktach wnioskowanej sprawy na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej;
6. c) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej uznał, iż organ w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności, w sytuacji gdy skarżącemu przysługiwał inny tryb dostępu do dokumentu znajdującego się w aktach sprawy - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym brak jest podstaw do uznania, iż organ popadł w bezczynność;
7. d) art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie /niezastosowanie w sprawie/ polegające na uwzględnieniu skargi, w sytuacji, gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy winna spowodować oddalenie skargi;
8. e) art. 200 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na obciążeniu organu kosztami postępowania za I instancję, w sytuacji gdy prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy winno spowodować oddalenie skargi i obciążenie kosztami skarżącego.

W związku z powyższym Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Istotą niniejszej sprawy jest ustalenie czy w przypadku, gdy organ uznaje, że podmiot, który złożył wniosek o wgląd do akt sprawy nie jest stroną postępowania, można poprzestać na udzieleniu informacji o braku podstaw do udostępnienia akt.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że niewątpliwie P.J. złożył wniosek o wgląd do akt sprawy, który podlega rozpatrzeniu w myśl przepisów k.p.a. Słusznie zatem Sąd nie zastosował w sprawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020 r., poz. 2176, dalej jako: u.d.i.p.). Nieistotne dla sprawy jest to, że skarżący może złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej, skoro z takiej możliwości nie skorzystał. Należy podkreślić, że w przypadku wglądu do całych akt, jako zbioru materiałów, wyłączne zastosowanie ma k.p.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13). Skuteczność złożenia ewentualnego wniosku o udzielenie informacji publicznej nie może zostać rozstrzygnięta w niniejszym postępowaniu.

Postępowanie administracyjne toczące się w oparciu o przepisy k.p.a. ma charakter sformalizowany, w przeciwieństwie do odformalizowanego udostępniania informacji publicznych. Jeżeli podmiot składa wniosek o wgląd do akt, organ może udzielić dostępu do akt (czynność materialno-techniczna) lub wydać postanowienie, na które służy zażalenie.

Nie budzi wątpliwości, że organ był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wgląd do akt w przewidzianej prawem formie procesowej. Niezależnie od ustalenia czy konkretny podmiot jest stroną postępowania czy też nią nie jest, odmawiając wglądu do akt, należy wydać postanowienie. Brak rozstrzygnięcia w formie postanowienia świadczy o bezczynności podmiotu, do którego wpłynął wniosek o wgląd do akt.

W orzecznictwie wskazuje się, że odmawiając wglądu do akt na podstawie art. 73 k.p.a. nie weryfikuje się prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym". Takie stwierdzenie nie prowadzi do wniosku o braku możliwości zastosowania tego przepisu do podmiotu, który stroną nie jest (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2668/15).

Warto zauważyć, że część orzecznictwa podziela pogląd skarżącego kasacyjnie w takim zakresie, iż art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie jedynie do strony postępowania. Jednakże zwolennicy tego stanowiska wskazują na konieczność załatwienia wniosku o wgląd do akt podmiotu, który nie jest stroną poprzez umorzenie postępowania w tej części postanowieniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt II GSK 2957/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 588/20). Niewątpliwie skutek dla wnioskodawcy jest taki sam (tj. nie uzyskuje dostępu do akt), zatem kwestia czy należy odmówić udostępnienia akt czy umorzyć postępowanie w części ma charakter wtórny. Przyjęcie drugiego stanowiska prowadziłoby jedynie do uznania, że prawidłowy wyrok Sądu I instancji został częściowo błędnie uzasadniony. Zważyć należy przy tym, że ewentualne zastosowanie niewłaściwej podstawy nie ma w tym przypadku istotnego wpływu na wynik postępowania.

W sprawie bezsporne jest, że Prezydent nie wydał postanowienia ani na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., ani na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., wobec czego pozostaje w stanie bezczynności.

Nie jest tak, że stwierdzenie bezczynności w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że P. J. jest stroną postępowania administracyjnego objętego wznowieniem. Ta kwestia w ogóle nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości, że organ swoje stanowisko powinien wyrazić w formie postanowienia, które podlega zaskarżeniu. Dopiero w toku ewentualnego postępowania zażaleniowego możliwa jest weryfikacja orzeczenia w zakresie tego, czy skarżący jest stroną konkretnego postępowania w ramach wyznaczonych konkretnym wnioskiem.

W świetle powyższych rozważań należy wskazać, że organ został prawidłowo obciążony kosztami postępowania.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.