Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1434/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach w sprawie ze skargi R.B. i J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Częstochowie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt II. zasądził koszty postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ujawnionych w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych, wnioskiem z dnia 13 grudnia 2006 r. [...] Sp. j. w K. (Spółka) zwrócił się do Wójta Gminy Koszęcin o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, powołując się na przepisy art. 46a ust. 4 w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm., uPoś). Przedmiot inwestycji określono jako budowa hali produkcyjno-montażowej powstającej w ramach rozbudowy istniejącego zakładu przemysłowego w [...].
Prowadząc postępowanie Wójt Gminy Koszęcin zwrócił się do Starosty Lublinieckiego i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w Lublińcu o wyrażenie opinii w sprawie stwierdzenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i określenia jego ewentualnego zakresu dla wnioskowanego przedsięwzięcia. O wszczęciu tego postępowania skarżący nie zostali powiadomieni.
Jak wynika z dalszych motywów wyroku, Starosta Lubliniecki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. postanowił nie zobowiązywać inwestora – przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie hali produkcyjno-montażowej powstającej w ramach istniejącego zakładu przemysłowego. Również PPIS w Lublińcu opinią z dnia 20 grudnia 2006 r. stwierdził, że ze względów higienicznych i zdrowotnych nie zachodzi konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowej hali.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] Wójt Gminy Koszęcin nie stwierdził obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie hali produkcyjno-montażowej powstającej w ramach rozbudowy istniejącego zakładu przemysłowego na terenie nieruchomości położonej w K., dz. nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 uPoś oraz wymienione jest w § 3 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm., rozp.
RM z 2004). Wójt wyjaśnił, że kierując się kryteriami zawartymi w artykule art. 51 ust. 8 pkt 2 uPoś oraz § 5 rozp. RM z 2004, w szczególności ze względu na charakterystykę przedsięwzięcia, które nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko i jednocześnie będzie służyć zasadzie zrównoważonego rozwoju, brak emisji, usytuowanie przedsięwzięcia, które będzie zajmować obszar, na którym brak dóbr mineralnych, siedlisk zwierząt, pomników przyrody podlegających ochronie, rodzaj i skalę przedsięwzięcia, które z racji charakteru nie pociągają za sobą zagrożeń, tym bardziej znaczących oddziaływań – nie stwierdzono potrzeby sporządzenia raportu dla rozpatrywanego przedsięwzięcia. Skarżący nie byli traktowani jako strony tego postępowania.
Po uzyskaniu uzgodnień od Starosty Lublinieckiego z dnia [...] grudnia 2006 r. i PPIS w Lublińcu z dnia [...] grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Wójt Gminy Koszęcin określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia.
Pismem z dnia 8 marca 2013 r. J.B., R.B., W. S. i R. S. wnieśli do SKO w Częstochowie o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji Wójta Gminy Koszęcin w sprawie środowiskowych uwarunkowań, jak i postanowienia tego organu z dnia [...] grudnia 2006 r., stwierdzającego brak obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu wnioskodawcy podali, że są właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, zabudowanych domami jednorodzinnymi, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazali, że z tego tytułu mają przymiot strony i interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności wskazanych rozstrzygnięć. Podkreślili, że zostali pozbawieni udziału w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jako podstawę nieważności wskazano art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 11 uPoś. Zarzucono, że wójt dokonał wadliwej kwalifikacji inwestycji, przepis § 3 ust. 1 pkt 15 rozp. RM z 2004 dotyczy instalacji, a w sprawie chodzi o budowę hali. Podkreślono, że decyzja środowiskowa została wydana zaledwie w 16 dniu od złożenia wniosku.
SKO w Częstochowie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Koszęcin z dnia [...] grudnia 2006 r. przyjmując, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO w Częstochowie z dnia [...] maja 2013.
W wyniku skargi wniesionej do WSA w Gliwicach, prawomocnym wyrokiem z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1396/13 sąd ten uchylił oba wydane postanowienia, określone powyżej. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż skarżący są właścicielami działek graniczących z działką należącą do inwestorów, która to działka oddziela działkę, na której ma być zlokalizowane sporne przedsięwzięcie. Nadto skarżący uznani zostali za stronę postępowania wznowieniowego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, co świadczy o tym, że należące do skarżących nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
Nie można więc było, bez wszczęcia postępowania, takim osobom odmówić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że z opracowania złożonego przez inwestora, wbrew twierdzeniom Kolegium, wcale nie wynika, aby emisja hałasu ograniczała się do nieruchomości inwestora. Wyrok powyższy stał się prawomocny wobec jego nie zaskarżenia.
W toku ponownie prowadzonego postępowania wnioskodawcy – R.B. i J.B. – zwrócili się do SKO w Częstochowie z pismem, w którym zawarli żądanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów:
- - z oględzin nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...],
- - z opinii biegłego z zakresu sporządzenia ocen oddziaływania na środowisko na okoliczność ustalenia:
1/ czy działka nr [...] znajduje się obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub czy istnieje możliwość takiego oddziaływania, w szczególności w zakresie emisji hałasu i zanieczyszczeń, 2/ w jaki sposób na gruncie przepisów rozp. RM z 2004 winno zostać zakwalifikowane przedsięwzięcie polegające na budowie hali produkcyjno-montażowej powstającej w ramach rozbudowy istniejącego zakładu, 3/ czy w przypadku zakwalifikowania tego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagane sporządzenie raportu stosownie do § 3 rozp. RM z 2004, winno ono, przy uwzględnieniu przesłanek wskazanych w § 5 cyt. rozporządzenia, być zakwalifikowane do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko; zawnioskowano także o dowód z dokumentów w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej, dotyczącego przedmiotowych działek.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] SKO w Częstochowie odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Koszęcin z dnia [...] grudnia 2006 r. W wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO w Częstochowie z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...].
W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium stwierdziło, że mając na względzie pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2014 r. dotyczący emisji, wnioskodawcy mają interes prawny w postępowaniu. Ich nieruchomości znajdują się w zakresie oddziaływania hałasu, jego poziom wynosi 33-34 dB, w odległości 150 m od zakładu w kierunku północno-wschodnim, w tym obszarze znajdują się nieruchomości wnioskodawców.
Kwalifikacja przedsięwzięcia została przeprowadzona prawidłowo jako mieszcząca się w zakresie § 3 ust. 1 pkt 15 rozp. RM z 2004. Nie jest zasadne stanowisko wnioskodawców, że przepis ten dotyczy wyłącznie instalacji, a nie budowy hali.
Odnosząc się do wniosków dowodowych Kolegium podało, że ich przeprowadzenie nie może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Wyjaśniono też, że udział strony w postępowaniu i postępowanie z udziałem społeczeństwa, to dwie odrębne kwestie, które nie są regulowane tymi samymi przepisami. Stwierdzono, że przeprowadzone postępowanie wykluczyło także inne przesłanki nieważności, o jakich mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.).
W skardze do sądu administracyjnego R.B. i J.B. wnieśli o uchylenie obu wydanych przez Kolegium postanowień oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wydanym postanowieniom zarzucili naruszenie przepisów:
- - art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonego postanowienia,
- - art. 7, art. 75 § 1, art. 84 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczności wnioskowane przez skarżących,
- - art. 156 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 11 uPoś w brzmieniu obowiązującym do 15 listopada 2008 r.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w wydanych postanowieniach. Uczestnik postępowania [...] Sp. j. w piśmie procesowym z 30 grudnia 2014 r. wniósł o oddalenie skargi.
Opisanym na wstępie wyrokiem II SA/Gl 1434/14, WSA w Gliwicach uwzględniając skargę uchylił zaskarżone postanowienie SKO w Częstochowie. W wyroku tym wskazano, że podstawę domagania się stwierdzenia nieważności postanowienia organu gminy stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z art. 11 uPoś. Przyjęto, przywołując treść tego ostatniego przepisu, że pod pojęciem przepisów prawa ochrony środowiska rozumieć należy także przepisy wykonawcze wydane na podstawie upoważnienia zawartego w uPoś. Dokonano rekapitulacji tych przepisów, które określały procedurę organu gminy w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia, w wersji obowiązującej w dacie podejmowania źródłowego postanowienia przez Wójta Gminy Koszęcin.
WSA w Gliwicach stwierdził dalej, że inwestycja została prawidłowo zakwalifikowana pod względem przedmiotowym (§ 3 ust. 1 pkt 15 rozp. RM z 2004), a Kolegium pominęło kwestię, która w ocenie tego sądu wymagała rozważenia, albowiem nie znajduje bezpośredniego odzwierciedlenia w kwestionowanym postanowieniu wójta, odnośnie tego czy w sprawie spełniony został warunek z § 4 rozp. RM z 2004, zgodnie z którym parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju, położonych na terenie tego samego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Zaniechanie w tym zakresie – zdaniem sądu a quo – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ewentualne naruszenie przepisu § 4 rozp. RM z 2004 stanowi naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska w rozumieniu art. 11 uPoś.
Z tych względów uznano, że uzasadnione jest uchylenie objętego skargą postanowienia, celem ponownego rozważenia przez organ, czy postanowienie Wójta z dnia [...] grudnia 2006 r. nie naruszało przepisu § 4 rozp. RM z 2004. Sąd ten zarazem uznał, że inne zarzuty skargi nie są trafne. Jako podstawę orzekania wskazano przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 Ppsa.
Skargą kasacyjną [...] Sp. j. zaskarżono w całości ww. wyrok i powyższemu orzeczeniu zarzucono:
- I. istotne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w świetle regulacji art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie jej wniesienia Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), tj.:
- 1. art. 1 i art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu przez WSA kognicji wykraczającej poza zakres kontroli administracyjnej działalności organów administracji publicznej,
- 2. art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 i art. 126 K.p.a. oraz art. 11 uPoś poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym sporządzeniu przez WSA uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego treść uniemożliwiać ma dokonanie kontroli instancyjnej,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 i art. 126 K.p.a. oraz art. 11 uPoś w zw. z § 4 rozp. RM z 2004 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ewentualne naruszenie przepisu § 4 cyt. rozporządzenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy postanowienia ww. przepisu stanowią podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego wskazanego w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego w świetle regulacji art. 174 pkt 1 Ppsa, "a w szczególności":
- 1. art. 11 uPoś w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 i art. 126 K.p.a. w zw. z § 4 rozp. RM z 2004 przez ich błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie przez sąd wojewódzki, że w sprawie winien "zostać zbadany" przepis § 4 rozp. RM z 2004,
- 2. art. 11 uPoś w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 i art. 126 K.p.a. w zw. z § 4 rozp. RM z 2004 przez ich błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie przez sąd wojewódzki, że ewentualne naruszenie przepisu § 4 rozp. RM z 2004 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ewentualnie jego naruszenie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik Spółki wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarga kasacyjna zawiera obszerne rozwinięcie podstaw kasacyjnych. Wpierw zawarto w niej przytoczenie poglądów doktrynalnych oraz wypowiedzianych tez w judykaturze odnośnie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej wyraża pogląd, że wyrok został wydany w stanie nie spełniającym przesłanek uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia SKO w Częstochowie z dnia [...] sierpnia 2014 r., przy czym błędnie jako jego przedmiot wskazano odmowę wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy Koszęcin z dnia [...] grudnia 2006 r. (s. 6 skargi kasacyjnej). Wskazanie przez sąd wojewódzki konieczności "zbadania przepisu rozp. RM z 2004" autor skargi kasacyjnej uznaje jako działanie naruszające przepisy art. 1 i art. 3 § 1 Ppsa.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku ma nie spełniać wymogów przepisu art. 141 § 4 Ppsa, nie pozwalać ma na poznanie przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji odnośnie zastosowania w sprawie przepisu § 4 rozp. RM z 2004. Przyznano, że sąd ten co prawda przywołał przepisy, które jego zdaniem dawać miały podstawę do podjęcia zaskarżonego wyroku, ale nie uwidocznił koniecznej operacji logicznej, co do uzasadnienia zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu § 4 rozp. RM z 2004.
Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z § 4 rozp. RM z 2004 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ewentualne naruszenie przepisu § 4 cyt. rozporządzenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, argumentowano w ten sposób, że ewentualne naruszenia tego przepisu cyt. rozporządzenia ma charakter proceduralny i stanowić mogą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego wskazanego w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Kolegium w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie mogło prowadzić postępowania dowodowego, ani oprzeć stwierdzenia nieważności na odmiennej ocenie dowodów. Przytoczono ponadto wywody zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., II OSK 1680/10 odnośnie rozumienia regulacji z § 4 rozp. RM z 2004.
Zdaniem Spółki, podnoszącej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 11 uPoś w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 i art. 126 K.p.a. w zw. z § 4 rozp. RM z 2004 przez ich błędną wykładnię, błędne ma być uznanie przez sąd wojewódzki, że w sprawie winien "zostać zbadany" przepis § 4 rozp. RM z 2004. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki w niniejszej sprawie nie ma podstaw do badania przepisu § 4 rozp. RM z 2004 w świetle art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z art. 11 uPoś. Strona w tym miejscu podnosi, że postępowanie administracyjne poddane kontroli sądu I instancji jest postępowaniem nadzwyczajnym, do którego mają zastosowanie przepisy art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. Nie podzielono stanowiska sądu pierwszej instancji, że jakiekolwiek naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska automatycznie pociągać ma za sobą skutek, o którym mowa w art. 11 uPoś. Raz jeszcze wyeksponowano sposób rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" (s. 10 skargi kasacyjnej).
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie sąd wojewódzki naruszył przepisy art. 11 uPoś w zw. z § 4 rozp. RM z 2004 przez ich błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie przez sąd wojewódzki, że ewentualne naruszenie przepisu § 4 rozp. RM z 2004 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ewentualnie jego naruszenie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd ten miał nie odnieść się w wyroku do treści art. 11 uPoś w brzmieniu obowiązującym "w dacie wydania decyzji z dnia (...) listopada 2006 r.", a cyt. przepis nie uprawniać ma do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z jakimkolwiek naruszeniem przepisów uPoś bez względu na jego wagę lub wpływ na wynik sprawy. Powtarzając uprzednią argumentację odnośnie skutków ewentualnego naruszenia przepisu § 4 rozp. RM z 2004 oraz wspierając swe wywody przykładami z judykatury, autor skargi kasacyjnej wywodzi iż sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy, które konkretnie naruszenie w który przepis godzi i dlaczego może ono być rażące (s. 12 skargi kasacyjnej).
Pismem procesowym z dnia 5 stycznia 2017 r. [...] Sp. j. wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz umorzenie postępowania w sprawie. Zdaniem Spółki w przedmiotowej sprawie postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, na skutek zbycia przez J.B. i R. B. należących do nich uprzednio nieruchomości, tym samym utraty przez nich interesu prawnego strony postępowania, co winno skutkować – zdaniem uczestnika postępowania – uchyleniem wyroku z dnia 29 maja 2015 r. i umorzeniem postępowania.
Pismem zaś z dnia 31 stycznia 2017 r. [...] Sp. j. wnosi jak w piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2017 r., stwierdzając przy tym, że w przedmiotowej sprawie postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, na skutek przyczyny zaistniałej po wniesieniu skargi wszczynającej kontrolę sądowoadministracyjną. Tą przyczyną było niewątpliwie cofnięcie przez następców prawnych skarżących wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy Koszęcin z dnia [...] grudnia 2006 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
A. W pierwszej kolejności wypadnie zwrócić uwagę autorowi skargi kasacyjnej, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia SKO w Częstochowie nie była odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy Koszęcin, jakby to wynikałoby z treści skargi kasacyjnej (s. 6). Przedmiotem zaskarżonego postanowienia SKO w Częstochowie z dnia [...] sierpnia 2014 r. było utrzymanie w mocy własnego postanowienia Kolegium z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Koszęcin z dnia [...] grudnia 2006 r. nie stwierdzającego obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia Spółki polegającego na budowie hali produkcyjno-montażowej.
B. Nie jest zasadny zarzut kasacyjny naruszenia przepisów art. 1 i art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez WSA w Gliwicach kognicji wykraczającej poza zakres kontroli administracyjnej działalności organów administracji publicznej. Z przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 184 Konstytucji RP wynika wyłącznie to, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. W art. 1 Ppsa wskazano zaś jedynie, że ta ustawa normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei z art. 3 § 1 Ppsa wynika, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie".
Żadnego z powyższych przepisów nie naruszył WSA w Gliwicach wydając wyrok w sprawie II SA/Gl 1434/14. Rozpoznano nim skargę wniesioną na postanowienie wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności przez SKO w Częstochowie postanowienia Wójta Gminy Koszęcin nie stwierdzającego obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia Spółki polegającego na budowie hali produkcyjno-montażowej w ramach rozbudowy istniejącego zakładu przemysłowego w [...]. Niewątpliwie skarga na tego typu akt wydany przez organ administracji publicznej jest sprawą z zakresu kontroli administracji publicznej.
Sąd uchylając zaskarżone postanowienie zastosował środek przewidziany w Ppsa. Uzasadnienie powyższego zarzutu kasacyjnego sprowadza się w istocie do twierdzenia, iż sąd wojewódzki nie dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia, ale wręcz rozstrzygnął sprawę administracyjną za organ. Jest to jednak stwierdzenie chybione, skoro sąd wojewódzki nie przejął kompetencji SKO w Częstochowie ograniczając się do oceny legalności postanowienia tego organu wydanego w toku postępowania nieważnościowego.
C. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie". Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa należy wywodzić, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044).
Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a do tego sprowadza się powyższy zarzut kasacyjny Spółki konstruującej zarzut naruszenia cyt. art. 141 § 4 Ppsa w zestawieniu z przepisami prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. oraz art. 1 1uPoś. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu.
Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA). Te okoliczności wskazują, że – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – motywy wyroku sądu pierwszej instancji są zrozumiałe, poddają się kontroli.
W uzasadnieniu wyroku II SA/Gl 1434/14 stwierdzono wyraźnie, że SKO w Częstochowie pominęło kwestię, która w ocenie sądu wojewódzkiego wymagała rozważenia, albowiem nie znajdowała bezpośredniego odzwierciedlenia w kwestionowanym postanowieniu wójta, odnośnie tego czy w sprawie spełniony został warunek z § 4 rozp. RM z 2004, zgodnie z którym parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju, położonych na terenie tego samego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Zaniechanie w tym zakresie organu orzekającego w trybie nieważnościowym sąd wojewódzki uznał za tego rodzaju, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prezentując pogląd, że ewentualne naruszenie przepisu § 4 rozp. RM z 2004 stanowi naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska w rozumieniu art. 11 uPoś. Z tych względów uznano, że uzasadnione jest uchylenie objętego skargą postanowienia, celem ponownego rozważenia przez Kolegium, czy postanowienie Wójta z dnia [...] grudnia 2006 r. nie naruszało przepisu § 4 rozp. RM z 2004. Jako podstawę orzekania wskazano przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 Ppsa.
Powyższe przytoczenie argumentacji sądu a quo, przy jednoczesnym uwzględnieniu treści skargi kasacyjnej, dezawuuje zawarte w niej stwierdzenie, jakoby nie było możliwe poznanie przesłanek, którymi kierował się sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok. Odrębną jednak kwestią jest to, czy sąd wojewódzki całkowicie poprawnie skonstruował treść uzasadnienia swego wyroku. Elementem uzasadnienia ma być "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Jako podstawę wyrokowania wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, z którego wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne – niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzecz jednak w tym, że zasadniczym motywem uchylenia zaskarżonego postanowienia dla sądu pierwszej instancji było zaniechanie przez SKO w Częstochowie odniesienia się do przepisu § 4 rozp.
RM z 2004 i ocenienia, czy doszło do jego naruszenia przy wydaniu postanowienia przez organ gminy w dniu [...] grudnia 2006 r. W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, nie wskazał jednak tych przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymi przepisami są: art. 11 K.p.a. nakazujący organom wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. odnośnie obowiązku prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia zaskarżalnego do sądu administracyjnego. Brak wskazania tych przepisów procesowych, jako naruszonych w stopniu uzasadniającym sięgnięcie do środka przewidzianego przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, nie prowadzi jednak do uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro – jak to uprzednio wskazano – nawet w przypadku błędnego uzasadnienia orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, gdy orzeczenie to odpowiada prawu, a tak jest w tym przypadku.
D. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Zarzuty te sprowadzają się do błędnej wykładni przepisu art. 11 uPoś w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 oraz art. 126 K.p.a. oraz w zw. z § 4 rozp. RM z 2004. Przepis art. 11 uPoś w dacie podejmowania przez Wójta Gminy Koszęcin źródłowego postanowienia stanowił, że "Decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna". W kwestionowanym wyroku sądu pierwszej instancji wskazano, że podstawę domagania się stwierdzenia nieważności postanowienia organu gminy stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. (dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa) w zw. z art. 11 uPoś. Przyjęto, przywołując treść tego ostatniego przepisu, że pod pojęciem przepisów prawa ochrony środowiska rozumieć należy także przepisy wykonawcze wydane na podstawie upoważnienia zawartego w uPoś.
Niesporne jest, że postanowienie Wójta Gminy Koszęcin wydane na podstawie art. 51 ust. 2 uPoś było postanowieniem zaskarżalnym zażaleniowo (art. 51 ust. 5 uPoś), przeto z mocy art. 126 K.p.a. do takiego postanowienia stosuje się odpowiednio tzw. nadzwyczajne tryby – stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania.
Skarżąca Spółka podnosząc zarzut błędnej wykładni wywodzi, iż nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, że jakiekolwiek naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska automatycznie pociąga za sobą skutek, o którym mowa w przepisie art. 1 uPoś. Rzecz jednak w tym, że sąd wojewódzki takiego poglądu, który został mu przez stronę skarżącą kasacyjnie przypisany nie wyraził. Lektura wyroku wskazuje, że sąd ten jedynie zakwestionował brak odniesienia się przez SKO w Częstochowie, rozpoznającego sprawę nieważności postanowienia organu gminy, do kwestii ewentualnego naruszenia § 4 rozp. RM z 2004. Skoro sąd wojewódzki nie wyraził poglądu, który zwalczać chce Spółka, to tak skonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego jest chybiony.
Nie jest także trafny drugi zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, podzielić w tym zakresie należy wywód sądu a quo, że przepisy rozp. RM z 2004 są "przepisami dotyczącymi ochrony środowiska" w rozumieniu art. 11 uPoś, przeto zbadanie ewentualnego naruszenia § 4 rozp. RM z 2004 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy "nieważnościowej". Trudno przy tym zrozumieć wywód autora skargi kasacyjnej, odnośnie braku odniesienia się w wyroku do treści art. 11 uPoś w brzmieniu obowiązującym "w dacie wydania decyzji z dnia (...) listopada 2006 r.", oraz eksponowania, iż cyt. przepis nie uprawniać ma do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z jakimkolwiek naruszeniem przepisów uPoś bez względu na jego wagę lub wpływ na wynik sprawy. Sprawa nie dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji, a postanowienia, źródłowe postanowienie organu gminy zostało wydane w grudniu 2006 r., a nie w listopadzie tego roku.
Ponadto sąd pierwszej instancji niczego nie przesądził, nawet tego, czy doszło do naruszenia § 4 rozp. RM z 2004, a co dopiero nie wypowiadał się o charakterze tego naruszenia w aspekcie nakazu stwierdzenia nieważności źródłowego postanowienia. Chybione są przeto zarzuty odnośnie braku takowej analizy w wyroku, pozostają one zresztą w częściowej sprzeczności – oto uprzednio autor skargi kasacyjnej zarzucał sądowi wojewódzkiemu naruszenie kognicji wobec wkroczenie w obszar zastrzeżony dla organów administracji publicznej, by na koniec zarzucać sądowi administracyjnemu brak analizy skutków naruszenia przepisów prawa materialnego, podczas gdy takie naruszenie w wyroku zostało uznane jako mające charakter ewentualnościowy. To wszystko prowadzi do przekonania, że zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne.
E. Co się tyczy kwestii związanych z faktem zbycia przez skarżących nieruchomości – już po wydaniu wyroku przez sąd wojewódzki – to okoliczność ta nie miała wpływu na bezprzedmiotowość postępowania kasacyjnego. Zostało ono spowodowane skargą kasacyjną Spółki, skarga ta nie została cofnięta, zatem podlegała rozpoznaniu.
F. Skoro zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.