Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Go 187/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, oddalił skargę I. E. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Go 834/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w M. z dnia [...] czerwca 2013 r. Decyzje te dotyczyły doprowadzenia do zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych przez Gminę T. w budynku nr 7 przy ul. [...] w B. (działka nr [...]). Roboty te zrealizowano na podstawie zgłoszenia remontu z dnia 23 lutego 2007 r. z przekroczeniem jego zakresu i samowolnym wykonaniem robót nim nie objętych, tj. instalacji sanitarnej, centralnego ogrzewania (łącznie z wykonaniem nowego komina w miejscu poprzedniego i zainstalowania kotła w pomieszczeniu piwnicznym budynku) oraz instalacji elektrycznej.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], PINB w M., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na Gminę T. szereg obowiązków z zakresu branż: elektrycznej i sanitarnej oraz instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody, określając jednocześnie termin ich wykonania do dnia 27 lutego 2015 r.
W uzasadnieniu organ I instancji szczegółowo opisał przebieg postępowania, dokonując kwalifikacji prawnej omawianych robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa. Wskazał też, że w sprawie zaszła potrzeba nałożenia na Gminę T. obowiązku przedłożenia ekspertyz technicznych. Ekspertyza w branży elektrycznej sporządzona została przez osobę uprawnioną – Z. M., w branży sanitarnej przez osobę uprawnioną – A. F., natomiast ekspertyza urządzeń grzewczo-kominowych sporządzona została przez mistrza kominiarskiego D. W..
W ocenie organu, ustalony zakres robót i czynności naprawczych ma swoje uzasadnienie w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego, który zawiera wymagania podstawowe odnośnie prowadzenia robót budowlanych. Przy czym szczegółowy zakres czynności i robót, zawarty w sentencji decyzji, określony został na podstawie opracowań projektowych i ekspertyz przedstawionych przez inwestora w toku postępowania naprawczego.
Odwołanie od ww. decyzji wniosły I. E. i M. W..
Zaskarżoną decyzją [...] WINB uchylił ww. decyzję PINB w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania obowiązku i orzekł w tym zakresie o wyznaczeniu terminu wykonania obowiązku na trzy miesiące od dnia doręczenia niniejszej decyzji, a w pozostałej części utrzymał tą decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wskazał, że prawidłowo ustalono zakres robót budowlanych wykraczających poza zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Dlatego wymagane było wdrożenie trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego i nałożenie na Gminę określonych obowiązków. W ocenie WINB, obowiązki te czynią zadość doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (Prawem budowlanym i przepisami techniczno-budowlanymi). Organ podkreślił, że zakres robót i czynności naprawczych został określony na podstawie ustaleń zawartych między innymi w opracowaniach technicznych, przedłożonych przez adresata zaskarżonej decyzji na żądanie PINB, sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Zdaniem WINB, wynik przedłożonych opracowań technicznych należy uznać za miarodajny i wiarygodny. Żądane przez organ oceny i ekspertyzy wykonane zostały przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, których organ kwestionować nie może. Przy czym oczywistym jest, że osoba sporządzająca ocenę lub ekspertyzę techniczną ponosi odpowiedzialność zawodową i cywilną za ewentualne skutki wynikające ze swojego opracowania.
Skoro inwestor robót przedłożył odkreślone dokumenty stanowiące w istocie ważne dowody w sprawie, przy braku okoliczności negujących wiarygodność przedłożonych dowodów, należało je uwzględnić. Bez wątpienia ekspertyza techniczna stanowi istotny dowód w sprawie, a pominięcie tego dowodu może nastąpić w wyniku obalenia jego mocy dowodowej przez np. przedstawienie ekspertyzy technicznej zawierającej odmienne ustalenia i wnioski na tę samą okoliczność. Natomiast dopóki moc dowodowa danego dokumentu nie została obalona, organ administracyjny ma obowiązek uwzględnienia jego treści przy rozstrzyganiu danej sprawy.
W związku z zarzutami odwołania odnośnie braku wyczerpujących ustaleń w kwestii, czy stan budynku pozwala na wykonanie robót w zakresie obniżenia poziomu posadzki pomieszczenia piwnicznego, w którym zamontowany jest kocioł c.o. oraz wykorzystania przewodów kominowych dla potrzeb montażu urządzeń grzewczych w lokalu nr 4, organ stwierdził, że na wykonanie obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest wymagane odrębne pozwolenie na budowę. Powoduje to, że na adresacie obowiązku nałożonego w trybie tego przepisu ciąży szczególna odpowiedzialność zapewnienia właściwego nadzoru nad przebiegiem robót naprawczych, w taki sposób aby nie powodowały one skutków negatywnych dla mienia i ludzi.
Organ odwoławczy wyjaśnił też, że ewentualne nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, wynikające również z faktu prowadzenia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, podlegają usunięciu w ramach odrębnego postępowania zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 6 Prawa budowlanego odnoszącym się do utrzymania obiektów budowlanych. Organem właściwym do podjęcia działań administracyjnych w takim zakresie jest PINB w M..
Odnosząc się do terminu prac, organ stwierdził, że fakt wniesienia odwołania spowodował wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a w okresie tym upłynął w znacznej części określony w decyzji termin wykonania nałożonego obowiązku. Uchylił więc decyzję PINB z dnia 3 grudnia 2014 r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku, orzekając w tym zakresie o wyznaczeniu terminu wykonania obowiązku na trzy miesiące od dnia doręczenia decyzji.
Powyższą decyzję zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. I. E. i M. W., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Go 187/15, oddalając skargę, w pierwszej kolejności wskazał, że organy nadzoru budowlanego wypełniły zalecenia zawarte w wiążącym w tej sprawie wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. o sygn. akt II SA/Go 834/13. Ponadto organ, opierając się na treści zgromadzonych w sprawie dokumentów, określił w sposób jednoznaczny i zgodny z przepisami prawa zakres robót koniecznych do ich legalizacji. W szczególności podstawą decyzji stały się sporządzone w sprawie ekspertyzy (ekspertyza w zakresie instalacji elektrycznej sporządzona przez Z. M., ekspertyza w zakresie instalacji sanitarnej sporządzona przez A. F., ekspertyza w zakresie instalacji grzewczej i kominowej sporządzona przez D. W.). Ekspertyzy te zostały dokładnie przedstawione i omówione przez organ I instancji, który, realizując wskazania zawarte w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Go 834/13, uzupełnił je o ocenę zakresu robót w pominiętym lokalu.
Wszystkie niezbędne prace zostały szczegółowo określone w treści decyzji i nie budzą wątpliwości co do ich związku z zakresem robót oraz warunkami technicznymi, jakimi powinny odpowiadać. Ponadto ekspertyzy te zostały sporządzone zgodnie z wymogami sztuki przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje.
Kwestie podnoszone przez skarżące w odwołaniu i powielone w skardze Sąd ocenił jako niemające w większości związku z przedmiotem sprawy i nakazanym zakresem robót. W tej mierze wypowiedział się już wiążąco Sąd w ww. wyroku, uznając tam formułowane i tożsame zarzuty skargi za niezasadne. Wskazano bowiem, że sprawa administracyjna dotyczy robót budowlanych wykonanych w ramach zgłoszenia remontu z dnia 23 lutego 2013 r., z przekroczeniem jego zakresu. Ramami tego postępowania nie były objęte wady budynku, o których mowa w skardze, czyli: pęknięcia ścian i tynków, ugięcia i przechylenia stropów.
Co do innych zarzutów skarżących, Sąd uznał je za ogólnikowe i niepoddające się weryfikacji w konfrontacji z materiałem dowodowym sprawy albo jako zawierające twierdzenia nieudokumentowane. Sąd wskazał, że organ II instancji zakwestionował ich trafność, podnosząc, że ustalenia wynikające z materiału sprawy nie wskazują by nie było technicznie możliwe obniżenie poziomu pomieszczenia piwnicznego w celu realizacji funkcji kotłowni oraz, że istnieją jakiekolwiek przeciwwskazania dla zamontowania urządzeń grzewczych w lokalu nr 4. Z treści ekspertyz sporządzonych przez uprawnioną osobę nie wynika również problem wentylacji, którą przewidziano dla lokalu nr 4. Organ trafnie zauważył też, że spory między współwłaścicielami, będące podłożem skargi, nie stanowią przeszkody i zarazem przedmiotu dla wdrożenia postępowania legalizacyjnego, którego nadrzędnym celem pozostaje przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zapewnienia bezpieczeństwa technicznego budynku.
W ocenie Sądu, nie znajdują zatem potwierdzenia zarzuty oparte na zasadach postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., gdyż zebrany materiał dowodowy jest kompletny, wydane rozstrzygnięcie zostało oparte na jego pełnej ocenie, a postępowanie dowodowe zostało zrealizowane zgodnie z zasadą prawdy [obiektywnej].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyły I. E. i M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zwolnienie skarżących od ponoszenia kosztów postępowania w całości. Jednocześnie uiszczono wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 500 złotych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, skutkującego oddaleniem skargi, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, a związanych z naruszeniem przez organ I instancji i organ odwoławczy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, stanowiącego podstawę do wydania zgodnej z prawem decyzji. Uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego polegało na oparciu rozstrzygnięcia organów na ekspertyzach obarczonych "znamiennymi" w skutkach błędami (nieprawidłowe oznaczenie metrażu lokali nr 2 i 3; dowolny sposób prowadzenia i wykonania instalacji elektrycznej przez łączenie instalacji dla różnych lokali; brak danych co do sposobu prowadzenia instalacji i zgodności z przepisami; błędne wskazania miejsca zawieszenia licznika prądu przynależnego do mieszkania I. E.).
Ponadto pominięto w trakcie postępowania zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy roboty nie zostały zakończone i nadal trwają, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzyskania inwentaryzacji budowlano-instalacyjnej (art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego), a tym samym uniemożliwia bezpieczne użytkowanie i prawidłową eksploatację budynku. Istnieją także powiązania personalne pomiędzy osobami sporządzającymi opinie a PINB, co prowadzi do akceptacji przez organy błędów zawartych w tych opiniach. Ponadto pogłębienia piwnic nie poparto stosową ekspertyzą. W tych warunkach, Sąd jako nie związany zarzutami skargi powinien zbadać sprawę w jej całokształcie. Tym czasem istnieją wady budynku uniemożliwiające wykonanie wskazanych w decyzji robót, które przez swój inwazyjny charakter doprowadzą do dalszego "tąpnięcia" konstrukcji budynku, a przede wszystkim zalegalizują wciąż istniejące nieprawidłowości.
Zarządzeniem z dnia 28 lipca 2015 r. WSA w Gorzowie Wlkp. pozostawił wniosek M. W. o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania; zaś postanowieniem z tego samego dnia przyznał I. E. prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Z podnoszonej przez stronę skarżącą kasacyjnie argumentacji wynika, że próbuje się wykazać ogólny zły stan techniczny budynku nr 7 przy ul. [...] w B.. Jednak zakres przedmiotowego postępowania nie dotyczył złego stanu technicznego budynku, lecz wykonanych samowolnie robót budowlanych, wykraczających poza zakres dokonanego zgłoszenia. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego ustaliły, i co nie było kwestionowane ani w trakcie postępowania administracyjnego, ani przed Sądem I instancji, że postępowanie to dotyczyło robót wykonanych (zakończonych). Potwierdzają to protokolarne ustalenia organu; a poza tym odnośnie prawidłowości wdrożenia trybu naprawczego wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wiążącym na podstawie art. 153 p.p.s.a. w tej sprawie wyroku o sygn. akt II SA/Go 834/13.
Ponadto w skardze kasacyjnej, poza gołosłownym twierdzeniem, nie wykazano aby przedmiotowe postępowanie dotyczyło trwających robót budowlanych. W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie znalazł zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Skoro postępowanie dotyczyło robót ukończonych, nie musiał tym samym być w sprawie zastosowany art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczący wstrzymania robót budowlanych wykonywanych samowolnie. To pogląd już ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Ponadto z uwagi na określoną specyfikę konkretnej sprawy, w trakcie postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego może uzyskać szereg koniecznych dowodów dla skutecznego przeprowadzenia postępowania naprawczego. Ponieważ w tej sprawie zaistniały poważne wątpliwości co do prawidłowości wykonanych samowolnie robót budowlanych, nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia stosownych ekspertyz.
Kwestia oceny prawidłowości uzyskania takich dowodów była także przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wydając wyrok o sygn. akt II SA/Go 576/12 potwierdził legalność skierowanego do inwestora obowiązku przedstawienia określonych ekspertyz. W związku z tym w trakcie postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego uzyskały określone ekspertyzy i ich uzupełniania, z których wynikały określone nieprawidłowość, ale dotyczące tylko zakresu prowadzonego postępowania, tj. nie całego budynku, lecz samowolnie wykonanych robót budowlanych wykraczających poza zakres dokonanego zgłoszenia. Z tych ekspertyz wynikały określone wnioski co do nieprawidłowości w wykonanych instalacjach: elektrycznej, grzewczej i sanitarnej. Organy nadzoru budowlanego uwzględniły wskazane w tych ekspertyzach nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych, nakładając na inwestora określone obowiązki w tym zakresie.
W tych warunkach nie można uznać, że w granicach tej sprawy Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ w ramach postępowania wyjaśniającego organy nadzoru budowlanego, niezależnie od treści art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego uzyskały stosowne dowody. Skoro istniały podejrzenia co do prawidłowości wykonanych nielegalnie robót budowlanych, to nieistotnym dowodem wydaje się konieczność uzyskania wskazywanej w skardze kasacyjnej inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, która mogłaby jedynie potwierdzić wiadomy organom nadzoru budowlanego zakres wykonanych robót budowlanych, bo ustalony podczas oględzin. W tych warunkach istotniejszym było ustalenie prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Uzyskane dowody właśnie zaprzeczyły aby wykonane samowolnie roboty budowlanego zostały wykonane prawidłowo, stąd zaistniała potrzeba doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem przez wykonanie określonych obowiązków.
Ponadto z nałożonych obowiązków wynika, że tylko obniżenie posadzki o 20 cm w piwnicy budynku można by zakwalifikować jako roboty, które mogą oddziaływać na konstrukcję budynku. W tym zakresie w trakcie postępowania wyjaśniono, że określone konkrety w tym zakresie będą oceniane na etapie faktycznego wykonywania robót budowlanych, a w decyzji nakładającej obowiązki wyraźnie wskazano, że sposób wykonania obowiązków, a więc także obniżenia posadzki, powinien przebiegać pod nadzorem osób uprawnionych. Ocena działań w tym zakresie może zaś mieć miejsce albo w trakcie wykonywania takich prac budowlanych lub w trakcie sprawdzania czy inwestor wywiązał się z nałożonych obowiązków. Argumentacja skargi kasacyjnej nie zawiera żadnych konkretów, z których można by wywieść, że na etapie nakładania obowiązku możliwym jest wykluczenie możliwości obniżenia posadzki o niewielką przecież wielkość, bo 20 centymetrów.
O podważeniu możliwości nałożenia ww. obowiązku nie może stanowić wskazywana okoliczność ewentualnych wad budynku, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała wskazywanych wad z wyraźnymi ich przyczynami, a tylko wtedy można by ocenić ewentualny wpływ obniżenia posadzki na konstrukcję nośną budynku (fundamenty) na etapie nałożenia stosownego obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnie nie wykazano tym samym, aby obniżenie posadzki w piwnicy budynku o 20 cm mogło spowodować realne zagrożenia "tąpnięcia" konstrukcji budynku. Argumentacja w tym zakresie jest gołosłowna. Odnośnie zaś wskazywanych w skardze kasacyjnej wad ekspertyz, należy wskazać, że ekspertyzy te, poza tym, że zostały sporządzone przez specjalistów, w odniesieniu do nałożonych obowiązków miały za zadanie ustalić, czy wykonane samowolnie roboty budowlane nie zawierają wad. Kwestionowane ekspertyzy właśnie potwierdziły wadliwość wykonanych robót budowlanych.
Z tego względu inne okoliczności wynikające z tych ekspertyz i podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie, tj. nieprawidłowe oznaczenie metrażu lokali nr 2 i 3; dowolny sposób prowadzenia i wykonania instalacji elektrycznej przez łączenie instalacji dla różnych lokali; brak danych co do sposobu prowadzenia instalacji i zgodności z przepisami; błędne wskazania miejsca zawieszenia licznika prądu przynależnego do mieszkania I. E., należy uznać jako nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy. Tego rodzaju argumentacja nie podważa bowiem aby istniały jakieś inne wady samowolnie wykonanych robót budowlanych, które ewentualnie mogłyby zostać pominięte przez autorów ekspertyz, a w konsekwencji przez organy nadzoru budowlanego.
Ponadto wskazywana w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca osobistych powiązań osób sporządzających ekspertyzy z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie zawiera żadnych konkretów, które wskazywałyby na brak bezstronności specjalistów. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do rozpoznawanego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie przedmiotowa sprawa została zbadana w jej całokształcie, tj. tylko w odniesieniu do prawidłowości wykonanych samowolnie robót budowlanych celem przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.