Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A.P. na uchwałę Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie organu w sprawie nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska we Władysławowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w związku z art. 229 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. - uznała za nieuzasadnioną skargę A.P. na działalność Burmistrza Miasta Władysławowa dotyczącą nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP - 7 obszaru pomiędzy: granicą obrębu Rozewie – od strony zachodniej, przedłużeniem ulicy Władysławowskiej w kierunku zachodnim oraz granicą rezerwatu "Dolina Chłapowska" od strony wschodniej, położonego w miejscowości Chrapowo.
Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków z działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli tego sądu. Nie służy również skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu samorządowego podjętą w wyniku rozpatrywania skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący wskazał, że wnosił skargę na trzy uchwały Rady Miejskiej we Władysławowie, a mianowicie:
- 1. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie organu w sprawie nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
- 2. z dnia [...] lutego 2010 r. (bez numeru), utrwalonej w protokole sesji tej Rady z tego dnia, o nieuwzględnieniu zgłoszonych przez A.P. uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, potwierdzonej brzmieniem załącznika nr 2 do uchwały Rady Miasta Władysławowo z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]
- 3. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zarządzeniem z dnia 9 lipca 2010 r. skarga została rozdzielona i w odniesieniu do poszczególnych uchwał zarejestrowana pod sygnaturami odpowiednio II SA/Gd 532/10, II SA/Gd 533/10 oraz II SA/Gd 534/10.
W ocenie skarżącego zarządzenie powyższe było wadliwe i naruszało przepis art. 57 § 3 oraz art. 135, a także art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. - oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniu odrzucającemu skargę strona zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także w związku z art. 101a ust. 1 tejże ustawy, w świetle art. 102 ustawy, a także art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Strona zarzuciła także naruszenie art. 160. art. 165 i art. 167 p.p.s.a. z powodu ich niewłaściwego zastosowania na skutek braku rozpoznania wniosków pełnomocnika o połączenie trzech, wyżej opisanych spraw do wspólnego rozpoznania, względnie o uchylenie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 lipca 2010 r. Zarzucono również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 135 p.p.s.a., a także w kontekście art. 2 i art. 45 Konstytucji RP.
Mając powyższe zarzuty na uwadze strona wniosła o uchylenie w całości postanowienia Sądu I instancji z dnia 31 sierpnia 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, uchylenie w całości zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 9 lipca 2010 r. w przedmiocie rozdzielenia skarg, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie potraktował skargi kasacyjnej w części w jakiej odnosi się ona do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 lipca 2010 r., jako odrębnego środka zaskarżenia. Niewątpliwie zarządzenie o rozdzieleniu skarg nie podlega zaskarżeniu, niemniej jednak jego zasadność może być oceniana na etapie skargi kasacyjnej od orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny potraktował wnioski i zarzuty odnoszącego się do tegoż zarządzenia jako integralną część zarzutów skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie rozdzielił opisaną wyżej skargę na trzy odrębne skargi, podczas gdy skarga ta powinna być rozpoznana w całości, a dopuszczalności zaskarżenia uchwały w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie organu w sprawie nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący upatruje w tym, że uchwała ta została wydana jako element postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej uchwały z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie ulega wątpliwości, że składając do Sądu I instancji skargę z dnia 5 czerwca 2010 r. skarżący wskazał trzy uchwały Rady Miasta Władysławowa, które pomimo, że wydane w ramach jednej procedury planistycznej, oparte była na różnych podstawach prawnych, wydano je na różnych etapach uchwalania planu, w różnych trybach i na skutek różnych wniosków skarżącego. Przy czym przez pojęcie ram procedury Naczelny Sąd Administracyjny rozumie w tym przypadku wszelkie działania podejmowane przez strony i organ w związku z uchwaleniem planu, a nie tylko te, które wynikają z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega również wątpliwości, że zaskarżona uchwała z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] została wydana na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. (dział VIII k.p.a.) i uznawała za nieuzasadnioną skargę A.P. na działalność Burmistrza Miasta Władysławowa dotyczącą nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, postępowanie w sprawie skarg i wniosków z działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli tego sądu. Nie służy również skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu samorządu terytorialnego podjętą w wyniku rozpatrywania skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. Skarga powszechna określona w tych przepisach jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy skargi zmierzającej do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Skargi tego rodzaju są załatwione w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy.
Zasadnicze znaczenie ma zatem fakt, że skarga na uchwałę wskazaną w skardze z dnia 5 czerwca 2010 r. i dotycząca rozpatrzenia skargi na działanie organu w sprawie nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest skargą niedopuszczalną i jako taka podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Błędne jest przy tym stanowisko skarżącego, który zmierza do objęcia kontrolą sądu administracyjnego uchwały, na którą skarga jest niedopuszczalna, poprzez zaskarżenie jej wraz z zaskarżeniem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei stosownie do treści art. 135 p.p.s.a, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W obu tych przepisach wyznaczających zakres orzekania przez Sąd I instancji, ustawodawca wyraźnie odesłał do pojęcia sprawy i jej granic. Jak już wyżej wyjaśniono, wniesienie skargi w trybie działu VIII k.p.a. wszczyna wyłącznie uproszczone, odformalizowane postępowanie, którego przedmiotem może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
Właściwy organ nie rozstrzyga na jego etapie o samej sprawie, w ramach której mogło dojść do wyżej opisanych uchybień, a zatem nie odnosi się do przedmiotu tego postępowania (o ile w ogóle jakiekolwiek postępowanie się toczy, skarga w trybie działu VIII może zostać wniesiona całkowicie niezależnie od toczącego się postępowania jurysdykcyjnego). Tym samym brak jest materialnej tożsamości między rozpatrzeniem skargi wniesionej w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a rozpatrzeniem skargi w trybie działu VIII k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może oceniać zgodności z prawem uchwały wydanej w trybie skargowym, pomimo, że zaniedbania organu pojawiły się w ocenie skarżącego na etapie procedury planistycznej.
Z kolei stosownie do treści art. 57 § 3 tejże ustawy, jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Stąd też Przewodniczący Wydziału zasadnie rozdzielił skargę z dnia 5 czerwca 2010 r. wyłączając do odrębnego rozpoznania skargę na uchwałę z dnia [...] lutego 2010 roku nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie organu w sprawie nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz skargę z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedynie na marginesie wskazać należy, że kwestie związane z wyłączeniem do odrębnego rozpoznania skargi określonej w pkt 2 skargi z dnia 10 czerwca 2010 r. są przedmiotem rozpoznania w sprawie sygn. akt II OSK 2390/10.
Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjne są nieuzasadnione. Dlatego też, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Jednocześnie wyjaśnić należy, że Sąd nie orzekał o kosztach postępowania w związku ze sporządzeniem przez organ odpowiedzi na skargę, bowiem żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi.
- - ---------------------- 5 4