Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A.K. i R.K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary za nielegalne użytkowanie budynku gospodarczego z funkcją mieszkalną na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości T. gmina S. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wymierzył skarżącym karę z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku w wysokości 5000 zł.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A.K. i R.K. podnosząc, że zawiera ono błędną podstawę prawną, tj. art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który określa procedurę postępowania związaną z zakończeniem budowy obiektu budowlanego lub złożeniem przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Wskazali oni także, że organ I instancji nie poinformował stron o wszczęciu postępowania w sprawie oraz naruszył art. 10 § 1 k.p.a., nie informując stron ani pełnomocnika o zebranym materiale dowodowym i o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Stwierdzili również, że postanowienie z dnia [...] września 2010 r. nie zostało doręczone skarżącym, natomiast zostało skierowane do radcy prawnego J. N., będącej pełnomocnikiem M. K. Zaskarżonym postanowieniem Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że w toku przeprowadzonych oględzin ustalono, iż przedmiotowy obiekt jest użytkowany od lipca 2008 r. Ponieważ budynek ten mieści się w kategorii III obiektów budowlanych, to zgodnie z art. 54 prawa budowlanego do jego użytkowania można było przystąpić dopiero po niewniesieniu przez właściwy organ sprzeciwu w terminie 21 dni od daty zgłoszenia zakończenia budowy. Takiego zgłoszenia, jak wynika z akt sprawy, inwestorzy nie dokonali. W związku z powyższym powiatowy organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do zastosowania przepisu art. 57 ust. 7 powołanej ustawy, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 cytowanej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Zatem kara w niniejszej sprawie została wymierzona w wysokości zgodnej z zasadami określonymi w powołanym przepisie. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi stwierdził również, że organ I instancji, jak słusznie podniosła strona skarżąca, popełnił uchybienie proceduralne polegające na naruszeniu art. 10 § l k.p.a. Czynność ta została jednak konwalidowana przez organ odwoławczy, który pismem z dnia 17 listopada 2010 r. zawiadomił strony o przysługującym im prawie do wypowiedzenia się co do treści zebranego materiału oraz zgłoszonych żądań, informując jednocześnie, że po upływie wyznaczonego terminu organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie. Strony nie skorzystały z przysługującego im prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli A.K. i R.K., domagając się uchylenia obu postanowień oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono organom naruszenie prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, naruszenie art. 59g ust. 6 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i skierowanie kopii skarżonego postanowienia do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Finansów i Budżetu w sytuacji, gdy kopia skarżonego postanowienia winna zostać przesłana właściwemu wojewodzie, naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez brak zachowania tożsamości przedmiotowej sprawy w zakresie powołania innej podstawy prawnej w osnowie postanowienia II instancji i w osnowie postanowienia I instancji, naruszenie art. 10 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. oraz naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że organy wyjaśniły prawidłowo i wszechstronnie wszelkie okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, co umożliwiło prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy budynek jest użytkowany od lipca 2008 r., choć budowa nie została jeszcze w pełni zakończona. Inwestorzy nie zawiadamiali organu o zakończeniu budowy, celem dopełnienia formalności wynikających z art. 54 prawa budowlanego. W konsekwencji w sprawie miały zastosowanie powołane przepisy określające tryb postępowania w sprawach nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Sąd uznał także, że kara grzywny nałożona kwestionowanym postanowieniem, ustalona została przez organ w sposób prawidłowy, zgodnie z matematycznym wyliczeniem, przy zastosowaniu właściwych współczynników.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.K. i R.K. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w związku z art. 59g ust. 6 prawa budowlanego, art. 15 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. a także w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia powołanych przepisów procedury administracyjnej oraz uchylenie się przez WSA w Łodzi od rzetelnej i wnikliwej kontroli działalności Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi. Zarzucili, że Sąd nie przedstawił w pisemnych motywach skarżonego wyroku argumentacji w zakresie braku ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze, tj. zarzutów naruszenia przez organy art. 59 g ust. 6 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w tej sprawie i nieprzesłanie kopii skarżonego postanowienia Wojewodzie, art. 15 k.p.a., art. 10 k.p.a. w związku z art. 124 §2 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. W skardze zarzucono również naruszenie art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ p.p.s.a poprzez uchylenie się przez WSA w Łodzi od wnikliwej i rzetelnej kontroli działalności administracji publicznej z punktu widzenia oceny zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem materialnym i w konsekwencji nieuwzględnienia skargi mimo obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 1, art. 59f § 1 i art. 59 ust. prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem w okolicznościach tej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W toku rozpoznania niniejszej sprawy kwestią niesporną było to, iż skarżący przed zakończeniem budowy budynku gospodarczego z funkcją mieszkalną, na który uzyskali pozwolenie na budowę z dnia 21 czerwca 2002 r., rozpoczęli użytkowanie tego obiektu budowlanego i zaniechali wykonania obowiązku z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, to jest zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Fakty te zostały ustalone w toku kontroli budowy przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 1 kwietnia 2010 r., zgodnie z art. 81 ust. 4 prawa budowlanego. W takiej sytuacji miał zastosowanie przepis art. 57 ust. 7 wymienionej ustawy przewidujący wymierzanie kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego. Z punktu widzenia regulacji prawnych zawartych w tych przepisach bez znaczenia jest okoliczność, iż skarżący rozpoczęli bezprawne użytkowanie obiektu przed ukończeniem jego budowy i nie składali wniosku o dokonanie obowiązkowej kontroli budowy w trybie art. 59a prawa budowlanego.
Przyjęcie, zgodnie ze stanowiskiem skarżących, że organ może nałożyć na inwestora karę za nielegalne użytkowanie obiektu wyłącznie po obowiązkowej kontroli budowy wykonanej na wezwanie inwestora doprowadziłoby do uniemożliwienia przez stronę wykonywania ustawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego, gdyż inwestor mógłby celowo nie powiadamiać organu o zakończeniu budowy i jednocześnie użytkować obiekt. Wniosek taki jest nie do przyjęcia w praworządnym państwie. Należy więc uznać, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są całkowicie nieuzasadnione.
Nie znajdują też uzasadnienia podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew treści tych zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ustosunkował się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w skardze skierowanej do tego Sądu. W ten sposób został wykonany ustawowy obowiązek kontroli zaskarżonego postanowienia organu administracyjnego. Sąd I instancji dostrzegł przy tym wskazane również skargą kasacyjną uchybienia procesowe (naruszenie art. 10 k.p.a., niewłaściwe uznanie za stronę Mariusza Kokocińskiego, niedoręczenie odpisu postanowienia wojewodzie zgodnie z art. 59g ust. 6 pr.bud.), lecz jednocześnie wskazał, że uchybienia te w żaden sposób nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania. Jest to stanowisko w pełni uzasadnione, bowiem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi tylko wówczas podstawę do uwzględnienia skargi, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Strona skarżąca nie wykazała jednak, by dostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienia w postępowaniu administracyjnym (z których część usunięto w postępowaniu odwoławczym) mogły w jakikolwiek sposób wpłynąć na treść wydanego w sprawie postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej. Należy przy tym wskazać, iż wobec rozpoznania sprawy przez organy obu instancji zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. był oczywiście nieuzasadniony.
Wobec braku uzasadnionych podstaw kasacyjnych skarga kasacyjna podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.