Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 1367/16, oddalił skargę M. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sad podał, iż zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania M. H. - utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], stwierdzającą, po rozpatrzeniu wniosku E. M., nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] grudnia 1999 r. Nr [...], nakładającej na M. H. obowiązek wykonania określonych czynności związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dobudową garażu z pomieszczeniem gospodarczym przy ul. M. [...] we W.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 1999r. PINB dla miasta W., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane.
Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1999r., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do przedłożenia we wskazanym terminie określonych dokumentów w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. E. M. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Dolnośląski WINB stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1999r. wskazując, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane właściwy organ nakłada, w drodze decyzji, obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie obowiązek złożenia dokumentacji. Z uwagi na powyższe, decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. jest obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 219/11, uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. GINB decyzją z dnia [...] września 2011 r., uchylił decyzję z [...] października 2010 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11, uchylił decyzję z [...] września 2011 r. GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 2555/12, oddalił skargę M. H. na decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2015/13, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania. Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1555/15, uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r.
Orzekając po ww. wyroku GINB utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego WINB z dnia [...] października 2010 r. podnosząc, że nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia dokumentów wypełnia trzy przesłanki wskazujące na rażące naruszenie prawa tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu i racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Organ wskazał na wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1555/15 i podał, że ze znajdującej się w aktach inwentaryzacji powykonawczej architekta P. G., będącej załącznikiem do decyzji PINB we W. z dnia [...] marca 2000r., z części 2. Formy architektonicznej obiektu po dokonanych zmianach wynika, m.in. że "Zmiany w wyglądzie zewnętrznym budynku dotyczą lokalizacji stolarki okiennej na poddaszu, lokalizacji otworów okiennych i drzwiowych w elewacji frontowej i bocznej części dobudowywanej oraz przebudowy wejścia na poziomie parteru a także lokalizacji otworu bramy garażowej na poziomie przyziemia.
Na poddaszu likwidacji uległ szczyt nad klatką schodową a doświetlenie jej zostało zrealizowane oknem połaciowym. Pojedyncze okno połaciowe w kuchni zastąpione zostało podwójnym. Całość bryły budynku pozostała bez zmian zarówno pod względem obrysu, wysokości i kształtu". Natomiast w części graficznej obrazującej rozbudowywaną część budynku w ścianie oddalonej o 3 m od granicy z nieruchomością przy ul. M. [...], oznaczono wykonane samowolnie otwory okienne w elewacji Płn. - Zach. Wskazano, też szereg innych samowolnie wykonanych zmian i docelowych zamierzeń inwestycyjnych. Faktu tego nie dostrzegł organ wydający decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych z dnia [...] marca 2000 r. W ocenie GINB doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem wymaga nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych tj. m.in. zamurowania ww. okien. Nałożenie obowiązku przedstawienia dokumentów w drodze decyzji, a nie na podstawie art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego, wyczerpało możliwość wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Powyższe doprowadziło do wydania decyzji przez PINB we W. z dnia [...] marca 2000 r., na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego ustawy z dnia 7 lipca 1994r., (w brzmieniu wówczas obowiązującym) o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, co doprowadziło do zalegalizowania inwestycji niezgodnej z przepisami prawa, w tym § 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 1a i pkt 1b określających odległości usytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką. Ponadto, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ może wydać decyzję tylko jednokrotnie. Nakładając więc obowiązek przedstawienia określonych dokumentów organ blokuje możliwość rozstrzygnięcia w przyszłości sprawy co do jej istoty - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. organy są uprawnione wyłącznie do nałożenia obowiązków polegających na wykonaniu czynności faktycznych, naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.
Nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku dostarczenia dokumentów zamiast wykonania określonych czynności jest rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. nie może stanowić podstawy nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ przez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem. Żądanie przedstawienia dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego. Obowiązek dostarczenia określonych dokumentów organ może nałożyć w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego z 1994r. lub na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994r. w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, dopiero podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych.
Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r., musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych czy też obniżenia wysokości budynku. GINB wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nie można doprowadzić wykonanych robót do zgodności z przepisami prawa tj. z przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dotyczącymi wymaganych odległości do działki sąsiedniej tj. 3 m i 4 m w związku z wstawieniem okien, co powoduje, że nie zostaje zachowana odległość 4 m od granicy). Skutki te powodują negatywny wpływ inwestycji na działkę E. M., w szczególności w zakresie możliwości jej zagospodarowania zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a zatem w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, czyli poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, ze względu na znaczne zbliżenie ściany z otworami okiennymi do działki sąsiedniej.
Wobec powyższego organ stwierdził, że skutki, które wywołuje weryfikowana decyzja rażąco naruszają prawo. W związku z powyższym wystąpiło oczywiste naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W skardze powyższą decyzję M. H. zarzucił obrazę prawa materialnego - § 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 1a i pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez zastosowanie przepisów nieobowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz obrazę prawa procesowego mającą wpływ na wynik postępowania: art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zrównanie sytuacji wydania decyzji niezgodnie z prawem, a kwalifikowanym "rażącym naruszeniem prawa", jak również zastosowanie ww. przepisów w sytuacji nie wykazania niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutków gospodarczych lub społecznych, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa; art. 107 k.p.a. poprzez brak przekonującego uzasadnienia kwalifikowanej wadliwości decyzji; art. 8 k.p.a. poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji funkcjonującej w obrocie 17 lat, a nie powodującej negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, co w sposób oczywisty narusza zasadę zaufania obywateli do organów Państwa; art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wskazań WSA zawartych w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2590/11 i nieustalenie w pełni przez organ okoliczności istotnych w sprawie, w szczególności rażącego naruszenia prawa w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych sprawy; art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności nie zawiadomienie jej o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że Sąd i organ odwoławczy związani byli oceną prawną wyrażoną w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach. W ocenie Sądu, badaniu podlegała przede wszystkim kwestia, czy nałożenie w weryfikowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wyłącznie obowiązku wykonania czynności obejmujących złożenie wyszczególnionych dokumentów – w ustalonym stanie faktycznym - wypełnia przesłanki warunkujące uznanie, że doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ostatnim z wyroków wydanych w niniejszej sprawie z dnia 20 października 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 1555/15, uwzględniającym oceny prawne przedstawione w uprzednich orzeczeniach, w tym wyrok NSA z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2015/13, Sąd wskazał bowiem na konieczność przeprowadzenia ponownej analizy pod kątem gradacji stwierdzonego naruszenia prawa, poprzez określenie skutków tego naruszenia w kontekście konkretnych okoliczności sprawy, takie bowiem wskazania zostały zawarte w wyrokach: z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 219/11 oraz z dnia 19 kwietnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 2590/11.
Sąd w wyroku z dnia 20 października 2015r. podzielił stanowisko co do oczywistości naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, skoro przepis stanowił o nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, natomiast organ nałożył obowiązek przedłożenia aktualnego wypisu z rejestru gruntów, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, dokumentacji budowlanej powykonawczej i oświadczeń technicznych. Organ wyczerpał zatem możliwość wydania ponownej decyzji w omawianym trybie. Niemniej konieczne było dokonanie skutków jakie powoduje weryfikowana decyzja, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych sprawy zarówno wobec inwestora jak i E. M..
Zdaniem Sądu, organ II instancji zastosował się do powyższej oceny i uwzględnił rozważania zawarte ww. wyrokach. Przede wszystkim, odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy, wskazał na inwentaryzację powykonawczą stanowiącą załącznik do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2000 r. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, z której w porównaniu z częścią rysunkową, przedstawiającą rozbudowywany fragment obiektu, ewidentnie wynika, że w ścianie położonej w odległości 3 m z nieruchomością przy M. [...] zaznaczono otwory okienne. Takie usytuowanie okien w spornym budynku, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, uniemożliwia zagospodarowanie sąsiedniej nieruchomości zgodnie z przepisami, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.
W ocenie Sądu, umożliwienie modyfikacji szczegółowych, bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, poprzez zaaprobowanie możliwości nałożenia jedynie dostarczenia określonej dokumentacji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie jest do pogodzenia z wymogami praworządności. Przyjęcie przeciwnego poglądu oznaczałoby aprobatę sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałaby decyzja w istocie zamykająca drogę do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem np. poprzez zamurowanie ww. okna luksferami zważywszy, że obowiązek w omawianym trybie organ nadzoru budowlanego może nałożyć tylko jednokrotnie. Na podstawie omawianego przepisu organ musi wydać od razu decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, zapewniając tym samym doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Słusznie zauważył organ II instancji, że w konsekwencji wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] grudnia 1999r., zapadła decyzja z dnia [...] marca 2000r., na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego (w brzmieniu wówczas obowiązującym), która pozwalała na wznowienie robót budowlanych legalizując w ten sposób inwestycję naruszającą § 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 1a i pkt 1b rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Zdaniem Sądu całokształt okoliczności sprawy ustalony przez organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym wskazywał jednoznacznie, że nie mogła się ostać w obrocie prawnym decyzja naruszająca zasadę praworządności, której skutkiem było zezwolenie na legalne funkcjonowanie obiektu budowlanego usytuowanego sprzecznie z ww. przepisami, uniemożliwiającego zgodne z przepisami zagospodarowanie działki sąsiedniej. Naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz wskazania przez organ niedookreślonego czasowo rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r., które wobec zasady lex retro non agit nie mogło mieć zastosowania do sytuacji zaistniałych wcześniej. Sąd wskazał, że pod rządami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.1999.15.140 t.j. z dnia 1999.02.25), obowiązującym w dacie wydania weryfikowanej decyzji, § 12 ust. 4 pkt 1 również przewidywał odległość dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd podniósł, że skarżący nie wskazał, że uchybienie to uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych.
Skargą kasacyjną M. H. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu obrazę prawa procesowego, mającą wpływ na wynik postępowania, a to art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. a i c oraz w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 2590/11.
W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd zdając sobie sprawę z wiążących wytycznych zawartych w uprzednich wyrokach WSA z 19 kwietnia 2012 r. i 20 października 2015 r. nie dostrzegł braku ich pełnej realizacji przez organy w toku postępowania administracyjnego. W dalszym ciągu organ nie ustalił w sposób jednoznaczny skutków w odniesieniu do konkretnych okoliczności sprawy dotyczących E. M., całkowicie pomijając rozważania dotyczące skutków objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w aspekcie jej skutków gospodarczych w odniesieniu do konkretnych okoliczności sprawy co do M. H..
Skarżący wskazał, że zarówno nieruchomość E. M. jak i M. H. są zabudowane. Dom posadowiony na nieruchomości E. M. od lat siedemdziesiątych znajduje się w odległości ok. 7-8 m od granicy z działką należącą do M. H.. Oznacza to, że odległość pomiędzy domami stron jest większa aniżeli suma odległości wskazanych rozporządzeniem (4+4), a co za tym idzie usytuowanie okien w ścianie znajdującej się w odległości mniejszej aniżeli wymagana rozporządzeniem nie wpływa faktycznie w negatywny sposób na codzienne funkcjonowanie stron. Okoliczność, iż działka E. M. jest trwale zabudowana, w sposób uniemożliwiający faktycznie zmianę zagospodarowania, powoduje, iż faktycznie decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. nie powoduje żadnych negatywnych skutków. E. M. przeprowadziła remont elewacji budynku, co wskazuje na utrwalony sposób zabudowy.
Ponadto E. M. wyraziła zgodę na umiejscowienie okien w ścianie bezpośrednio sąsiadującej z jej nieruchomością. Oświadczenie w tym względzie złożyła dobrowolnie. Było to podstawą do wprowadzenia zmian w nieruchomości przez skarżącego. Okoliczność ta również winna być brana pod uwagę przy ocenie skutków decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. i stwierdzenia jej nieważności. Oceniając skutki decyzji w odniesieniu do nieruchomości E. M. organ, a w ślad za nim Sąd, posłużył się ogólnikowym stwierdzeniem wpływu inwestycji na działkę w zakresie możliwości jej zagospodarowania zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Tymczasem decyzja z [...] grudnia 1999 r. w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki E. M., może co najwyżej skutkować innymi konsekwencjami, które jednak nie zostały w żaden sposób skonkretyzowane. Oceny skutków gospodarczych i społecznych, jakie decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. wywołała w odniesieniu do M. H., ani Główny Inspektor ani Sąd nie poczyniły, mimo związania zapatrywaniami wyrażonymi przez Sądy orzekające w sprawie uprzednio.
Brak ustaleń w zakresie rzeczywistych skutków decyzji powoduje, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek koniecznych stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, tj. ustalenia, iż w jej wyniku powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. M.-S. wniosła o jej oddalenie, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Stwierdziła ponadto, że organ nie był związany wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r. bowiem wyrok ten odnosił się do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. oraz zawierał ocenę prawną i wskazania wiążące ww. organ w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na skutek uchylenia tejże decyzji, tj. w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przez GINB decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Przedmiotowa sprawa toczy się natomiast w odniesieniu do decyzji GINB z dnia [...] marca 2016 r. wydanej w toku postępowania administracyjnego, w którym organ związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w treści wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1555/15).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadny jest podniesiony w niej zarzut mającego wpływ na wynik sprawy niewykonania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaleceń wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11.
Przede wszystkim wskazać należy, mając na względzie stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w przywołanym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11, wbrew twierdzeniom uczestniczki postępowania E. M.-S., wiązały Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i powinny być uwzględnione również przy wydawaniu przez niego decyzji z dnia [...] marca 2016 r.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy w sprawie. Unormowane w tym przepisie związanie organów i sądu oceną prawną i wytycznymi sądu administracyjnego co do dalszego postępowania oznacza, że zarówno organy i sądy orzekający w danej sprawie są zobowiązani do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności sprawy (oraz oczywiście w razie wzruszenia takiego orzeczenia w trybie przewidzianym prawem), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Na Głównym Inspektorze Nadzoru Budowlanego - rozpoznającym po raz kolejny odwołanie M. H. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...]- ciążył zatem obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11.
Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu powyższego wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r. - którym uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. uchylającą decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] grudnia 1999 r. - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ocenił skutków objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w aspekcie jej skutków gospodarczych w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, które to skutki powinny być ocenione zarówno w odniesieniu do M. H. jak i E. M..
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja organu odwoławczego również jest takiej analizy pozbawiona. Dokonując bowiem oceny, czy w niniejszej sprawie doszło przy wydawaniu decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] grudnia 1999 r. do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - co wadliwie zaaprobował Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok - pomimo wyraźnych wytycznych, w istocie nie odniósł się do konkretnego stanu faktycznego sprawy i wpływu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności na sytuację zarówno inwestora M. H. jak i E. M.-S.. Organ poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, że skutki decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. "powodują negatywny wpływ powstałej inwestycji na działkę E. M. w szczególności w zakresie możliwości jej zagospodarowania zgodnie z przepisami prawa budowlanego" oraz że "zrealizowana inwestycja może wpływać na ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej ze względu na znaczne zbliżenie ściany z otworami okiennymi do działki sąsiedniej".
Sąd I instancji, podobnie jak organ odwoławczy, pominął całkowicie ocenę skutków gospodarczych decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. w odniesieniu do inwestora M. H.. A zatem, wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ – z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. - nie zastosował się do oceny wyrażonej w wydanych w tej sprawie wyrokach. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2015r., sygn. akt II OSK 2015/13 – uchylającego wyrok Sądu I instancji z dnia 15 marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 2555/12 – jednoznacznie zaznaczył, że orzekając kolejny raz w niniejszej sprawie Sąd I instancji związany był z mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi jednolicie w prawomocnych wyrokach: z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 219/11 i z dnia 19 kwietnia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11.
Jednocześnie NSA stwierdził, że negatywną konsekwencją pominięcia przez Sąd I instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w zapadłych prawomocnych wyrokach WSA był brak uwzględnienia całego materiału dowodowego sprawy, w tym twierdzeń stron postępowania administracyjnego dotyczących niekorzystnych skutków gospodarczych i ekonomicznych łączących się z wydaną dnia [...] grudnia 1999 r. decyzją.
Stwierdzić należy, iż pomimo jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, organ nadal nie odniósł się szczegółowo do skutków gospodarczych decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] grudnia 1999 r. w odniesieniu zarówno do inwestora M. H. jak i E. M.-S.. Taka ocena skutków gospodarczych powyższej decyzji wymaga w szczególności uwzględnienia stanu zabudowy działki inwestora, stanu zabudowy działki E. M.-S., odległości zrealizowanej spornej inwestycji od granicy tych działek i znajdujących się na działce sąsiedniej zabudowań. Dopiero przy uwzględnieniu tych okoliczności możliwa będzie ocena ewentualnego negatywnego wpływu powstałej inwestycji na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej oraz ustalenia, w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy w zaistniałym stanie faktycznym uzasadnione jest twierdzenie o zaistnieniu takiego naruszenia prawa, które powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności.
Dokonując takiej oceny organ powinien także uwzględnić - czego do tej pory nie uczynił, pomimo wyraźnych wytycznych zawartych w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11 - skutki gospodarcze decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. w odniesieniu do sytuacji inwestora. Pominięcie, przy wydaniu zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, powyższych okoliczności faktycznych sprawy przy rozpatrywaniu ziszczenia się unormowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki rażącego naruszenia prawa w przypadku decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., skutkować musiało uznaniem wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] marca 2016 r. z naruszeniem wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. zasady związania organu oceną prawną i wytycznymi wyrażonymi w orzeczeniu sądu (wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11).
W tych okolicznościach należy uznać za uzasadniony podniesiony w podstawach skargi kasacyjnej zarzut. Jednocześnie stwierdzić należy, iż naruszenia art. 153 p.p.s.a. dopuścił się tak Sąd I instancji jak i organ odwoławczy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.