Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 149/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
PINB dla powiatu poznańskiego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej pr.bud.), nakazał D. P. wykonać przy przebudowie ściany północnej, w miejscu byłego tarasu, w budynku mieszkalnym na działce nr [...] przy ul. [...] w P., roboty budowlane polegające na przesunięciu przebudowanej ściany na odległość 1,5 metra od granicy z działką nr [...], zgodnie z warunkami zawartymi w ocenach technicznych z dnia 29 kwietnia 2013 i 19 lipca 2012 r. – w terminie do 31 sierpnia 2013 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że D. P. dokonała bez pozwolenia na budowę przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr.bud. znajdującego się na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na skutek wykonania tych robót doszło do zmiany charakterystycznych parametrów, w tym kubatury i powierzchni zabudowy. Nadto organ ustalił, że zakres wykonanych prac nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2009 r.
W dniu 19 lipca 2012 r. inwestor przedłożył ocenę techniczną wykonanych robót, która została uzupełniona w dniu 29 kwietnia 2013 r. Zawierała ona opis robót jakie należy wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, co pozwoliło na zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [....] po rozpatrzeniu odwołania S. C., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne i argumentację prawną organu I instancji.
Skargę od powyższej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł S. C., domagając się jej uchylenia ze względu na naruszenie: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 pr.bud., poprzez jego niezastosowanie; art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; art. 7 w zw. art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wskutek niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, że roboty budowlane są przebudową, a nie budową. Skarżący podniósł, że wykonane roboty budowlane należy traktować jako budowę, zatem zastosowanie powinien mieć art. 48 pr. bud., a nie art. 51 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 listopada 2013r. (sygn. akt II SA/Po 905/13) uchylił decyzje organów obu instancji. WSA uznał, że organy obu instancji błędnie określiły charakter przedmiotowych robót budowlanych kwalifikując je jako przebudowę, co spowodowało zastosowanie niewłaściwych przepisów określających tryb legalizacji. Sąd I instancji podkreślił, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej terminu "rozbudowa" – ustawodawca przesądził jedynie, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy. Jednocześnie zaznaczono, że przebudowa zawiera własną definicję legalną, zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7a pr.bud. WSA uznał, że roboty budowlane polegające na zabudowie zadaszonego tarasu, w wyniku czego powstaje nowe pomieszczenie użytkowe, stanowią rozbudowę obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.bud., a więc wykonanie powyższych robót uprawnia do zastosowania art. 48 wskazanej ustawy.
W przedmiotowej sprawie podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. W ocenie Sądu I instancji nie zostały spełnione przesłanki zastosowanie wskazanego przepisu, a w konsekwencji decyzje organów obu instancji zostały oparta na niewłaściwej podstawie prawnej, co stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła D. P., zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7 a w zw. z art. 3 pkt 6 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż charakter wykonanych robót budowlanych stanowił rozbudowę, gdy tymczasem roboty te miały charakter przebudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 793/14) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.
W uzasadnieniu NSA wskazał, że niezależnie od sposobu zdefiniowania pojęcia "kubatura" w okolicznościach niniejszej sprawy nie uległa ona zmianie. Ponadto nietrafne jest stanowisko WSA, że dla oceny charakteru robót budowlanych znaczenie ma proporcja pomiędzy kubaturą części zamkniętych a niezamkniętych do pełnej wysokości, a jedynie przykrytych, gdyż żaden przepis prawa budowlanego ani rozporządzeń wykonawczych nie dają podstaw do przyjęcia takiego rozróżnienia. Nadto w ocenie NSA nie doszło w przedmiotowej sprawie do zwiększenia powierzchni budynku. Sąd II instancji odwołał się do definicji zawartej w Polskiej Normie.
Tym samym NSA uznał, że nie było podstaw do zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy obiektu. W ocenie NSA rację miała skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie zakwalifikował wykonane roboty budowlane, a więc doszło do naruszenia art. 3 pkt 6 pr.bud. poprzez błędne zastosowanie oraz art. 3 pkt 7a, poprzez jego niezastosowanie. W związku z powyższym Sąd I instancji błędnie przyjął, że właściwym trybem w przedmiotowej sprawie jest tryb legalizacji określony w art. 48 i 49 pr.bud.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za bezzasadną, a w konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. została ona oddalona.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia WSA wskazał, że jest on związany orzeczeniem NSA z dnia 27 listopada 2015 r. (sygn. akt. II OSK 793/14), wydanym w przedmiotowej sprawie i dokonaną w nim wykładnią prawa. Sąd I instancji podkreślił, że jego obowiązkiem jest dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. odpowiada przepisom prawa procesowego i prawa materialnego, a w szczególności czy zakres robót wymienionych w ww. decyzji spowoduje doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. Wskazana wyżej ekspertyza została przedłożona w dniu 19 lipca 2012 r., a następnie przedłożono jej uzupełnienie w dniu 2 maja 2013 r. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2009 r. wydana przez Prezydenta Miasta Puszczykowa dopuszcza zabudowę zadaszonego tarasu w poziomie parteru w tylnej części budynku w odległości 1.5 m od granicy działki nr [...] dla ściany bez otworów, a od strony działki nr [...] odległość ta musi wynosić 4 m dla ścian z otworami okiennymi. W niniejszej sprawie nie została zachowana odległość od działki nr [...], gdyż wynosi ona 1,15 m od granicy w przedłużeniu istniejącej ściany budynku.
Z treści ekspertyzy oraz jej uzupełnienia wynika, że wykonane prace budowlane, po wykonaniu zleconych prac spełniają wymogi określone w ustawie Prawo budowlane, warunkach technicznych, Polskich Normach Budowlanych i są zgodne ze sztuką budowlaną. Nadto ww. ekspertyza zawiera opis robót budowlanych, które należy wykonać, aby przywrócić stan zgodny z prawem.
Sąd I instancji zauważa, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego.
Na powyższy wyrok S. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i formułując na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 3 pkt 6 pr.bud. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż roboty budowlane wykonane przez uczestnika miały charakter przebudowy, gdy tymczasem roboty te stanowiły rozbudowę.
Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. i poprzedzającej decyzji z dnia [...] maja 2013 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w wyniku wykonanych robót budowlanych zwiększono kubaturę budynku, a skarżący nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że pojęcia kubatura i kubatura brutto są tożsame. Autor skargi kasacyjnej zauważa, że posłużenie się przez ustawodawcę różnymi pojęciami wskazuje, że dotyczą one różnych kwestii. Zatem, zdaniem skarżącego, pojęcie "kubatury" powinno zawierać się w pojęciu "kubatury brutto", ale nie każde zwiększenie kubatury musi prowadzić do zwiększenia kubatury brutto. Na poparcie powyższego twierdzenia powołano definicję legalną pojęcia kubatura brutto, zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690), a także podkreślono, że pojęcie kubatury nie wymaga definicji normatywnej jako powszechnie zrozumiałe w języku polskim.
Wskazano na definicję tego pojęcia zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN, do której odniesiono ustawowe pojęcie kubatury brutto. Autor skargi kasacyjnej dowodzi, że zestawienie powyższych pojęć prowadzi do wniosku, iż pojęcie kubatury brutto uwzględnia takie elementy jak m.in. przejścia, prześwity, tarasy.
Wobec powyższego skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do zwiększenia kubatury budynku, poprzez utworzenie w budynku dodatkowego pomieszczenia, jednak nie wpłynęło to na zmianę kubatury brutto, gdyż w tej wartości objętość tarasu została ujęta. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę wskazane wyżej kwestie, doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, a więc w przedmiotowej sprawie miała miejsce rozbudowa budynku, co uzasadnia zastosowanie przez organy administracyjne art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 pr.bud.
W odpowiedzi na skargę uczestniczka wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że NSA w swoim poprzednim wyroku z 27 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 793/14 wyraźnie odniósł się w kontekście tej sprawy czy mamy do czynienia z przebudową, czy rozbudową. W uzasadnieniu tego wyroku, podzielając pogląd organów administracyjnych, że wykonane roboty budowlane należy kwalifikować jako przebudowę, NSA przeprowadził szerokie rozważania co do zastosowania w niniejszej sprawie art.3 pkt 6 i 7a pr.bud. oraz odnośnie pojęć "kubatury" i "kubatury brutto". Tym samym powyższe kwestie NSA już rozważał i rozstrzygnął. W konsekwencji na podstawie art.190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.
Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Dodać jedynie należy, że nawet gdyby kwalifikować przedmiotową sprawę w kategoriach ar.48 pr.bud., to również wówczas organy administracyjne byłby zobowiązane w pierwszej kolejności do nałożenia na inwestorkę usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a dopiero w przypadku ich niewykonania nakazać rozbiórkę części obiektu budowlanego.
Sama realizacja zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymującej w mocy nakaz wykonania robót budowlanych polegających na przesunięciu przebudowanej ściany północnej, w miejscu byłego tarasu, w budynku mieszkalnym na działce nr [...] przy ul. [...] w P., na odległość 1,5 metra od granicy z działką nr [...] wiązać się będzie z koniecznością rozbiórki istniejącej ściany posadowionej w odległości mniejszej niż 1,5 metra od granicy z działką nr [...], a organy nadzoru budowlanego muszą skontrolować wykonanie nałożonego na zobowiązaną obowiązku i wydać decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku (art.51 ust.3 pkt 1 pr.bud.).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.