Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 450/10, po rozpoznaniu skargi R. P., uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Mielca z dnia [...] lutego 2010 roku nr [...] oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Sąd jednocześnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
W uzasadnieniu wyroku podano, iż zaskarżoną decyzją Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] o wymeldowaniu D. P. i jej małoletnich córek D. i K. z pobytu stałego w Mielcu przy ul. [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, iż odwołania R. P. i D. P. nie mogły być uwzględnione, gdyż decyzja nimi objęta nie narusza przepisów prawa. Zarzuty odwołań nie mogły być skuteczne, bo Prezydent Miasta Mielca wszechstronnie rozpoznał sprawę, poprawnie ustalił stan faktyczny i dokonał prawidłowej jego oceny. W sprawie fakty są bezsporne i przyznane przez strony odwołujące się. D. P. wraz z dziećmi nie zamieszkuje w lokalu, z którego została wymeldowana od 2000 r. Istnienie takiej sytuacji daje podstawę do wymeldowania w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Z rozstrzygnięciem Wojewody Podkarpackiego nie zgodziła się R. P., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając zaskarżonej decyzji pominięcie przez organy okoliczności w jakich nastąpiło opuszczenie przez nią lokalu. Zdaniem skarżącej jej córka D. ciągle posiada klucze do mieszkania, z którego została wymeldowana. Zamieszkiwanie przez nią poza lokalem przy ul. [...] spowodowane było konfliktem z ojcem, a nie chęcią opuszczenia miejsca stałego pobytu. Skarżąca stwierdzając, że nie zachodzi żadna z okoliczności uzasadniających wymeldowanie zażądała uchylenia skarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu własnej decyzji.
Sąd Wojewódzki wskazał, iż wnioskiem z dnia 4 lutego 2009 r. Wiesław P. wystąpił do Prezydenta Miasta Mielca o wymeldowanie z lokalu przy ul. [...] w Mielcu, córki D. wraz z jej małoletnimi dziećmi, podając, że córka nie zamieszkuje w lokalu, w którym jest zameldowana od 2000 r., czyli od chwili zawarcia związku małżeńskiego. Dodał, że w chwili składania wniosku D. P. przebywa w Irlandii. Organ ewidencyjny wszczął na tej podstawie postępowanie, które zakończył wydaniem dwóch decyzji. Jedną z dnia [...] listopada 2009 r. anulował czynność materialno-techniczną w postaci wpisu o zameldowaniu małoletnich D. i K. - córek D. P., stwierdzając, że lokalu przy ul. [...] zostały one zameldowane w sposób niezgodny z przepisami prawa. Drugą decyzją organ ewidencyjny dokonał wymeldowania D. Panku, przyjmując, że spełnione zostały warunki wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Od obu decyzji odwołała się R. P., matka wymeldowanej. Wojewoda Podkarpacki uchylił obie decyzje, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że zmiana żądania w trakcie postępowania na anulowanie czynności zameldowania powinno prowadzić do umorzenia postępowania o wymeldowanie. Przy takim stanowisku sprawy organ powinien wszcząć i prowadzić postępowanie o wymeldowanie. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta Mielca wydał decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] o wymeldowaniu z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w Mielcu D. P. wraz z jej małoletnimi córkami. Od tej decyzji odwołały się D. P. i R. P.. Po rozpoznaniu tych odwołań Wojewoda Podkarpacki wydał zaskarżoną decyzję.
Sąd uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Sąd uchylił zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Mielca z dnia 29 grudnia 2009 r., uznając, że naruszają one przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na sposób orzekania. Sąd wskazał, iż w aktach sprawy brak jest upoważnienia (pełnomocnictwa) dla R. P. do złożenia odwołań od decyzji wydanych przez Prezydenta Miasta Mielca w dniu [...] listopada 2009 r. W ocenie Sądu, iż brak ten musiał skutkować przyjęciem wadliwości postępowania odwoławczego, gdyż podstawą prowadzenia postępowania odwoławczego jest skuteczne złożenie odwołania przez podmiot do tego upoważniony. W chwili orzekania przez Wojewodę Podkarpackiego, czyli w dniu [...] grudnia 2009 r. prawa i interesy D. P. reprezentował jej kurator. Ten podmiot mógł składać odwołanie z samego faktu, że pełni taką funkcję.
Matka D. P. mogła działać w imieniu córki tylko na podstawie pełnomocnictwa. W aktach sprawy brak takiego pełnomocnictwa, co czyni wątpliwym jej działanie w imieniu córki. Wprawdzie organ pierwszej instancji uczynił stronami postępowania meldunkowego również R. P. i z faktu, że doręczył jej decyzje należało przyjąć, że stała się stroną postępowania niezależnie od tego czy jest nią w sensie materialnoprawnym, to jednak nie można było przejąć, że miała legitymację do działania w imieniu córki bez udzielonego w tym zakresie pełnomocnictwa. Sąd stwierdził, iż z akt sprawy nie wynika, w jakim charakterze działa R. P., a więc czy odwołanie wniosła we własnym imieniu, czy też działała w imieniu córki. Wątpliwości tej nie można było rozstrzygnąć, gdyż w aktach nie było tego odwołania, a lakoniczna treść uzasadnienia decyzji Wojewody ograniczała się do stwierdzenia, że odwołanie złożyła R. P.. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości było istotne, bo decyduje o sposobie orzekania.
W sytuacji, gdy odwołanie pochodziłoby od R. P. można było prowadzić postępowanie odwoławcze i wydawać decyzję merytoryczną. Z kolei, gdy R. P. wystąpiła z odwołaniem imieniem córki D., nie mając pełnomocnictwa, to takie odwołanie nie mogło być skuteczne i postępowanie drugoinstancyjne powinno podlegać umorzeniu. Natomiast w sytuacji, gdy składająca odwołanie działałaby w interesie własnym i córki trzeba by rozpoznawać jej odwołanie merytorycznie, a co do odwołania córki dać wyraz w uzasadnieniu decyzji, że nie miała ona legitymacji procesowej w tym postępowaniu.
Sąd stwierdził, iż wyjaśnienia wymagało również umocowanie R. P. do działania imieniem córki D. przy wnoszeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Mielca z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. Wprawdzie w treści odwołania powołała się ona na pełnomocnictwo od córki D. P., ale w aktach takiego pełnomocnictwa nie ma. Co więcej sama D. P. złożyła odwołanie, które wpływa do organu w dniu 12 marca 2010 r. W świetle tych faktów należało wyjaśnić zakres działania R. P. jako pełnomocnika córki.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Podkarpacki wskazał, że od decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. wniesiono dwa oddzielne odwołania. Stwierdzeniu temu przeczą akta. Faktycznie znajdują się w nich dwa odwołania, jednak w odwołaniu R. P. wskazano, że działa w imieniu własnym i córki. Wreszcie decyzja organu odwoławczego, będąca przedmiotem skargi zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia warunków formalnych odwołania D. P.. Odwołanie od tej strony zostało nadane w Irlandii, zatem dla ustalenia czy jest skuteczne niezbędne było stwierdzenie, czy nadano je zgodnie z prawem określonymi regułami w urzędzie konsularnym lub polskiej placówce pocztowej. Ten fakt umknął uwadze organu odwoławczego skoro już po wydaniu decyzji podjęto próbę uzupełnienia tych okoliczności. Jednak to działanie nie mogło uzdrowić błędów popełnionych przy wydaniu decyzji.
Sąd uchylając na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 29 grudnia 2009 r., nakazał Wojewodzie rozpoznanie odwołania R. P. od decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. po ustaleniu w czyim imieniu odwołująca się działa.
Skargę na powyższy wyrok wniósł Wojewoda Podkarpacki, zaskarżając go całości z powodu naruszenia:
- - przepisów postępowania art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie w sprawie mimo, że Sąd nie dysponował oryginałem odwołań R. P. od dwóch decyzji częściowych Prezydenta Miasta Mielca jednej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] i drugiej z dnia [...] listopada 2009 r, nr [...], czyli akta nie były kompletne oraz poprzez uznanie, że dokumenty przesłane Sądowi przez Wojewodę Podkarpackiego pismem z dnia 11 sierpnia 2010 r. i odebrane przez Sąd w dniu 12 sierpnia 2010 r. nie stanowiły akt sprawy co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- - przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 129 § 2 kpa poprzez pominięcie w orzekaniu, że D. P. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Mielca z dnia [...] października 2010 r. w ustawowym terminie co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i błędne uznanie, że wyjaśnienie tej kwestii po wydaniu przez Wojewodę Podkarpackiego decyzji w dniu [...] marca 2010 r. mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
- - prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. w związku z art. 28 kpa poprzez uznanie, że zachodzą wątpliwości co do faktu, że R. P. jest stroną w sprawie,
- - przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 32, art. 128 kpa i art. 65 § 1 k.c. poprzez błędne przyjęcie, że R. P. nie była należycie umocowana do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Mielca z dnia [...] lutego 2010 r. gdyż według Sądu potrzebowała ona do tej czynności pełnomocnictwa od D. P. upoważniającego ją do działania w sprawie a tym samym uznanie, że R. P. jako strona nie była uprawniona do odwołania się od decyzji z której była niezadowolona co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
- - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i brak zastosowania art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1994 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) wyrażające się w uwzględnieniu skargi R. P. podczas gdy Sąd powinien był oddalić tę skargę jako nieuzasadnioną.
Pełnomocnik organu na tych wskazanych podstawach kasacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi autor kasacji podniósł, że Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie uznał za niezgodną z prawem decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 29 grudnia 2009 r., na podstawie niekompletnych akt sprawy, bowiem nie dysponował dwoma odwołaniami R. P.. Sąd nie wezwał organu do uzupełnienia akt, nie było więc potrzeby badania legalności tej decyzji. Pogląd Sądu, że zachodzą wątpliwości czy R. P. jest stroną w sensie materialnoprawnym narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 28 kpa, Zdaniem autora kasacji R. Patyka jest stroną w sprawie w sensie materialnoprawnym ponieważ ma interes prawny, gdyż przysługuje jej wraz z mężem W. P. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Mielcu. Jest też stroną w sprawie w sensie procesowym bowiem brała udział w przedmiotowym postępowaniu.
Sąd błędnie uznał, że R. P. potrzebuje pełnomocnictwa D. P. aby skutecznie złożyć odwołanie od decyzji organu Prezydenta Miasta Mielca z dnia [...].02.2010 r. W odwołaniu R. P. wskazała, że działa w imieniu własnym oraz w imieniu swojej córki D. P. jako jej pełnomocnik, Zdaniem pełnomocnika organu, w związku z tym oświadczeniem można wyróżnić dwie sytuacje. Pierwsza to taka, że R. P. złożyła odwołanie jako strona ale działała na korzyść innej strony – D. P. nie będąc jej formalnym pełnomocnikiem, Druga możliwość to działanie R. P. w podwójnej roli, jako strona i jako formalny pełnomocnik D. P..
Sąd nie dostrzegł, że w każdej tej sytuacji R. P. jest stroną nawet jeżeli nie ma pełnomocnictwa. Nie ma bowiem znaczenia, że w odwołaniu nie pisze o sobie, ale o interesie procesowym D. P. oraz małoletnich D. P. i K. P..
W niniejszej sprawie R. P. i D. P. działały w sprawie każda w swoim imieniu. D. P. złożyła bowiem odwołanie w ustawowym terminie od decyzji Prezydenta Miasta Mielca z dnia [...].02.2010 r., fakt ten zaistniał przed wydaniem decyzji Wojewody z dnia [...].04.2010 r., którego istnienie dowiedziono tylko po jej wydaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zwarzył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do brzmienia art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w § 2 cyt. przepisu nie wystąpiła. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas zatem, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy strona wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy.
Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok oparł się na aktach sprawy przedłożonych przez organ odwoławczy, zebrany materiał dowodowy poddał wszechstronnej ocenie, przy czym nie wyszedł poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W wyniku tej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz poprzednią decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2009 r. uznając, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy składająca odwołanie R. P. w imieniu córki D. P. działała jako jej pełnomocnik skoro w odwołaniu się na takie pełnomocnictwo się powołała, lecz w aktach sprawy takiego pełnomocnictwa nie było.
Wbrew stanowisku zawartemu skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki, nie stwierdził stanowczo, że R. P. jako strona nie była uprawniona do odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przede wszystkim stwierdził, iż w sprawie wymagało wyjaśnienia w jakim charakterze działała R. P., gdyż w treści złożonego odwołania wyraźnie wskazała, iż działa imieniem własnym oraz imieniem D. P. Stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie należało uznać za prawidłowe. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Podkreślenia wymaga, iż zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika.
Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki. Niedołączenie pełnomocnictwa do pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy a kierowanego do organu stanowi brak pisma, który może zostać usunięty na mocy art. 64 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 941/05, LEX nr 275483).
Zatem działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 i 104 k.c., zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Oznacza to, że skoro R. P. wraz z wniesionym odwołaniem nie złożyła pełnomocnictwa do reprezentowania w postępowaniu odwoławczym córki D. P. chociaż w wyraźnie w nim oświadczyła, że decyzję organu pierwszej instancji zaskarża działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik D. P., to w takiej sytuacji, rzeczą organu odwoławczego było zażądać uzupełnienia odwołania w zakresie braku tego pełnomocnictwa.
Natomiast to, że sama strona zainteresowana D. P. również złożyła odwołanie nie zwalniało organu odwoławczego od ustalenia, czy R. P. składając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, legitymowała się pełnomocnictwem córki D. P.. Odwołanie może być bowiem złożone przez samą stronę jak również przez ustanowionego przez nią pełnomocnika. Dopiero pełne wyjaśnienie kwestii w czyim imieniu działa R. P., jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, da podstawę do oceny, czy R. P. była umocowana do wniesienia odwołania od decyzji o wymeldowaniu jej córki D. P. i jej małoletnich dzieci D. i K. P., czy też wniosła go tylko we własnym imieniu.
Wobec powyższego brak było podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 kpa w związku z art. 32, art. 128 kpa i 65 § 1 k.c. Za chybiony należało uznać zarzut kasacji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 129 § 2 kpa, słusznie bowiem stwierdził Sąd pierwszej instancji, iż organ odwoławczy warunki formalne odwołania wniesionego przez D. P. obowiązany był sprawdzić przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a nie dopiero po jej wydaniu. Tylko bowiem odwołanie wniesione z zachowaniem warunków formalnych powoduje skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego.
W warunkach przedmiotowej sprawy nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez błędną wykładnię i brak zastosowania art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1994 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych z tej przyczyny, że Sąd pierwszej instancji słusznie uznając, że organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na sposób orzekania, nie mógł rozpoznać sprawy inaczej niż przez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.