Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 24/20

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 316/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2019 r. nr OA.7721.25.26.2018, w przedmiocie nakazu rozbiórki części ogrodzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:
2. 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 7, art. 77 § i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", poprzez przyjęcie (na skutek wadliwego ustalenia stanu faktycznego), że wybudowane ogrodzenie na działce skarżącego narusza regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Uzdrowiska Polańczyk" zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Solina Nr XXI/189/08 z dnia 29 lipca 2008 r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Podkarp. z 2008 r., Nr 70, poz. 1706), dalej "m.p.z.p.", "Plan", w sytuacji gdy, ogrodzenie zostało w całości wybudowane w granicach działki skarżącego, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że dla działki skarżącego (o nr ew. [...]) jedynym przeznaczeniem wynikającym z w/w aktu prawa miejscowego jest MN/ML/MP - tereny dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rekreacji indywidualnej i usług hotelarskich (brak 10.KDw);
3. 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dalej także:,,WSA", "Sąd pierwszej instancji", skargi w sytuacji nie wyjaśnienia przez organ administracji kluczowych okoliczności sprawy w zakresie odległości poszczególnych odcinków ogrodzenia na działce o nr ew. [...] od osi działki o nr ew. [...], a więc bez ustalenia czy ogrodzenie działki o nr ew. [...] narusza ustalenia m.p.z.p.;
4. 3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi bez uprzedniego wyjaśnienia czy sposób (forma) wykonania ogrodzenia na działce skarżącego był sprzeczny z m.p.z.p., skoro § 4 ust. 10 tejże uchwały Rady Gminy Solina dopuszcza realizację ogrodzeń z drewna, kamienia i elementów kowalskich na całym obszarze objętym ustaleniami planu, natomiast zakazuje się realizacji ogrodzeń z wypełnieniami z elementów betonowych oraz szczelnych z płyt blaszanych;
5. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie:
6. 4. § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) poprzez wadliwą wykładnię polegająca na przyjęciu, że brak oznaczenia liniami rozgraniczającymi terenu obszaru na obejmującej całość działki o nr ew. [...] mapie do celów projektowych pozostaje bez znaczenia dla oceny dopuszczalności realizacji na nim ogrodzenia w sytuacji, gdy cytowany przepis zawiera wymogi które powinna spełniać treść mapy do celów projektowych, a w szczególności obowiązek odzwierciedlania tych, ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (w kontekście pierwszego zarzutu kasacyjnego - tj., że jedynym przeznaczeniem wynikającym z m.p.z.p. dla działki skarżącego jest MN/ML/MP, brak terenów komunikacji - dróg wewnętrznych o symbolu 10.KDw);
7. 5. art. 35 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej także: "u.d.p." w zw. z § 4 ust. 10 m.p.z.p. i art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja RP" oraz art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." i art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z m.p.z.p. dla obszaru 10.KDw wynika zakaz realizacji ogrodzeń, w sytuacji, gdy wskazane przepisy zezwalają na budowę w pasie terenu przeznaczonego pod drogę urządzeń budowlanych (czyli ogrodzeń - art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), a z uzasadnienia decyzji organów administracji publicznej nie wynika, by sposób (forma) wykonania ogrodzenia był sprzeczny z m.p.z.p.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie w całości decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej także: "PWINB", z dnia 31 stycznia 2019 r. znak OA.7721.25.26.2018 oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 12 października 2018 r. znak PINB.5160.5.6.2018, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.

W dniu 30 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego złożył pismo procesowe z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z pięciu zdjęć przedstawiających aktualny stan drogi publicznej (działka nr [...]), wykonanej przez Gminę Solina (protokół odbioru z 7 sierpnia 2020 r.) na odcinku wzdłuż tej części ogrodzenia skarżącego, którą nakazano rozebrać, celem wykazania, że dla wybudowania i oddania drogi publicznej nie stanowiło przeszkody istniejące wyłącznie w granicach działki skarżącego o nr [...], ogrodzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zarządzeniem z dnia 20 października 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. Strony poinformowano o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przed dalszymi rozważaniami wskazać należy, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem miał, zdaniem organów, wynikać z usytuowania ogrodzenia na terenie oznaczonym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "Uzdrowisko Polańczyk", zatwierdzonym uchwałą Nr XXI/189/08, Rady Gminy Solina z dnia 29 lipca 2008 r., dalej: "m.p.z.p.", "Plan", symbolem 10.KDw.

W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 7, art. 77 § i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego poprzez przyjęcie (na skutek wadliwego ustalenia stanu faktycznego), że wybudowane ogrodzenie na działce skarżącego narusza regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Uzdrowiska Polańczyk" zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Solina Nr XXI/189/08 z dnia 29 lipca 2008 r., w sytuacji gdy ogrodzenie zostało w całości wybudowane w granicach działki skarżącego, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że dla działki skarżącego (o nr ew. [...]) jedynym przeznaczeniem wynikającym z w/w aktu prawa miejscowego jest MN/ML/MP - tereny dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rekreacji indywidualnej i usług hotelarskich (brak 10.KDw).

Zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy wypisem z MPZP "Uzdrowisko Polańczyk" Gminy Solina z dnia 29 lipca 2008 r., przedłożonym przez Wójta Gminy Solina pismem z dnia 13 marca 2018 r., działka nr [...] położona jest terenie oznaczonym symbolami: 6.ZU – Tereny zieleni urządzonej, 2.R – Tereny rolne, 9a.MN/ML/MP – Tereny dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rekreacji indywidualnej i usług hotelarskich, 10.KDw – Tereny komunikacji drogi wewnętrznej. Działka nr [...] stanowi jednostkę oznaczoną symbolem 10.KDw – Tereny komunikacji – drogi wewnętrzne; 2.R – tereny rolne; 1.KDg – tereny komunikacji – drogi publiczne klasy głównej.

Ustalenie to potwierdza wyrys z Planu.

Jak trafnie wywodził Sąd pierwszej instancji, skoro teren przeznaczony dla lokalizacji dróg wewnętrznych ma szerokość w liniach rozgraniczających 8 m a jezdnia asfaltowa na działce nr [...] nie jest usytuowana centralnie względem jej granic, na podstawie pomiarów odległości ogrodzenia od osi jezdni lub od jej krawędzi (przy ustalonej szerokości jezdni) nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, która część ogrodzenia znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 10.KDw. Ponieważ zgodnie z wyrysem z m.p.z.p., linia rozgraniczająca teren oznaczony tym symbolem przebiega także równolegle do granicy po drugiej stronie działki nr [...] (tj. po działce nr [...] i [...]), trafne jest stanowisko PWINB – na co w odwołaniu zwrócił już uwagę skarżący - że punkt odniesienia dla oceny usytuowania ogrodzenia na działce nr [...] stanowi oś działki nr [...].

Jakkolwiek w toku przeprowadzonych oględzin nie zostały odszukane punkty graniczne między działkami nr [...] i [...], przebieg tej granicy nie stanowi punktu spornego, a w okolicznościach sprawy jej ustalenie w terenie nie jest niezbędne do stwierdzenia zasięgu obszaru 10.KDw w granicach działki nr [...]. Zauważyć można, że taki sam pogląd został wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 554/19, którego przedmiotem była skarga kasacyjna od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 960/18.

Podkreślić trzeba, że sytuacja faktyczno-prawna i problem rozważany na tle tego stanu jest zbliżony do sytuacji w niniejszej sprawie. Chodzi o ogrodzenie położone także na terenie 10.KDw w Polańczyku. Ocena stanu faktycznego dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 554/19, nie jest wiążąca w niniejszej sprawie. Jednak stanowisko prawne, co do okoliczności istotnej z punktu widzenia prawa materialnego, jest wiążące z mocy art. 170 P.p.s.a. Pogląd prawny NSA wyrażony w omawianym wyroku sprowadzał się do tego, że istotne jest usytuowanie ogrodzenia na terenie o określonym przeznaczeniu w Planie – w tym przypadku na terenie 10.KDw, a nie granica nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (na której w tamtej sprawie wykonano ogrodzenie).

W dyspozycji PWINB znalazły się, pozyskane na etapie postępowania odwoławczego w ramach uzupełnienia materiału dowodowego: wyrys z oryginału mapy Planu miejscowego wraz z jej skalą oraz przede wszystkim kopia mapa zasadniczej w skali 1:500 z naniesionym na niej ogrodzeniem (jak wskazał skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji, po jego wykonaniu zostało przez niego zlecone opracowanie mapy zasadniczej działki nr [...] dla celów projektowych związanych z budową 5 domków rekreacyjnych).

Dokonane przez PWINB obliczenia uwzględniające skalę mapy zasadniczej wykazały, że szerokość działki nr [...] na odcinku przylegającym do działki nr [...] od strony południowo – zachodniej wynosi 6 m, zaś od strony południowo – wschodniej od 6 m (w południowej części) do 5,5 m (w części północnej). Biorąc pod uwagę wskazaną wyżej szerokość pasa drogowego, ogrodzenie na działce nr [...] powinno być oddalone od niej na odległość co najmniej 4 m. Naniesiona przez PWINB na kopię mapy zasadniczej oś działki nr [...] oraz linie rozgraniczające pas drogowy w sposób nie budzący wątpliwości obrazują, że szczegółowo opisane w sentencji zaskarżonej decyzji fragmenty ogrodzenia działki nr [...] (doprecyzowane względem decyzji PINB z 12 października 2018 r.) usytuowane są w odległości mniejszej niż 4 m od osi działki nr [...], naruszając w ten sposób obowiązujące zapisy Planu miejscowego.

Części ogrodzenia usytuowane w pasie przeznaczonym pod drogi zostały określone w zaskarżonej decyzji na podstawie przedstawionych powyżej dokumentów oraz pomiarów dokonanych przez organ powiatowy w terenie, a także szkicu sporządzonego na kopii mapy zasadniczej 1:500

Wbrew zatem twierdzeniu zawartemu w analizowanym zarzucie kasacji, przeznaczenie MN/ML/MP – treny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rekreacji indywidualnej i usług hotelarskich, nie jest jedynym przeznaczeniem określonym w Planie miejscowym dla działki nr [...]. Jak wynika z prawidłowo zebranego i ocenionego materiału dowodowego, część działki nr [...] stanowi teren komunikacji – droga wewnętrzna. Na tej części zostały wykonane zakwestionowane przez organ odwoławczy, a określone w sentencji zaskarżonej decyzji, fragmenty ogrodzenia.

Powyższe ustalenia oznaczają także bezzasadność zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargi w sytuacji niewyjaśnienia przez organ administracji kluczowych okoliczności sprawy w zakresie odległości poszczególnych odcinków ogrodzenia na działce o nr ew. [...] od osi działki o nr ew. [...], a więc bez ustalenia czy ogrodzenie działki o nr ew. [...] narusza ustalenia m.p.z.p.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi bez uprzedniego wyjaśnienia czy sposób (forma) wykonania ogrodzenia na działce skarżącego był sprzeczny z m.p.z.p., skoro § 4 ust. 10 tejże uchwały Rady Gminy Solina dopuszcza realizację ogrodzeń z drewna, kamienia i elementów kowalskich na całym obszarze objętym ustaleniami planu, natomiast zakazuje się realizacji ogrodzeń z wypełnieniami z elementów betonowych oraz szczelnych z płyt blaszanych.

Najpierw przypomnieć należy, że Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał ustalenie, że sporne ogrodzenie znajduje się na terenie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 10.KDw, na którym postanowienia Planu nie dopuszczają budowy ogrodzenia. Wskazał, że ustalenia Planu przewidują jakie obiekty mogą być w tym pasie zlokalizowane i nie ma wśród nich ogrodzeń, których nie można zaliczyć do jezdni, chodnika oraz urządzeń technicznych związanych z funkcjonowaniem drogi i obsługą ruchu.

Dodać można, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono § 17 ust. 4 Planu. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w tym przepisie, na terenach komunikacji wewnętrznej – drogach wewnętrznych oznaczonych symbolem m.in. 10.KDw, obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: 1) teren przeznaczony dla lokalizacji dróg wewnętrznych o szerokościach w liniach rozgraniczających 8 m i jej elementów takich, jak: a) jezdnia o szerokości nie mniejszej, niż 3,5 m; b) chodniki; c) obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z funkcjonowaniem drogi i obsługa ruchu;

1. 2) dopuszcza się realizację drogi jako ciągu pieszo-jezdnego o szerokości 5 m;
2. 3) obowiązek realizacji placu do zawracania o wymiarach 15 m x 15 m, na zakończeniu dróg oznaczonych symbolami 4.KDw, 6.KDw, 12KDw, 15.KDw i 21.KDw.

Organy i Sąd pierwszej instancji trafnie uznały zatem, że z powyższych ustaleń wynika brak możliwości lokalizacji na obszarze 10.KDw jakichkolwiek ogrodzeń.

Odnotować trzeba, że jest to stanowisko zbieżne z oceną prawną analizowanych ustaleń Planu miejscowego przedstawioną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3560/18, wydanego w zbliżonej sytuacji faktyczno-prawnej, w której istota sporu dotyczyła także wykonania ogrodzenia na obszarze oznaczonym w Planie miejscowym "Uzdrowisko Polańczyk" symbolem 10.KDw. Także to stanowisko prawne, co do okoliczności istotnej z punktu widzenia prawa materialnego, jest wiążące z mocy art. 170 P.p.s.a.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, mianowicie § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) poprzez wadliwą wykładnię polegająca na przyjęciu, że brak oznaczenia liniami rozgraniczającymi terenu obszaru na obejmującej całość działki o nr ew. [...] mapie do celów projektowych pozostaje bez znaczenia dla oceny dopuszczalności realizacji na nim ogrodzenia w sytuacji, gdy cytowany przepis zawiera wymogi które powinna spełniać treść mapy do celów projektowych, a w szczególności obowiązek odzwierciedlania tych, ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (w kontekście pierwszego zarzutu kasacyjnego - tj., że jedynym przeznaczeniem wynikającym z m.p.z.p. dla działki skarżącego jest MN/ML/MP, brak terenów komunikacji - dróg wewnętrznych o symbolu 10.KDw.

O przeznaczeniu terenu decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mapa dla celów projektowych wykonana na potrzeby postępowania o pozwolenie na budowę domków rekreacyjnych tego przeznaczenia nie ustalała. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że treść tej mapy nie ma w niniejszej sprawie znaczenia.

W niniejszym postępowaniu przepis § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie nie był stosowany. Przydatność i prawidłowość dowodu z mapy dla celów projektowych wykonanej na potrzeby postępowania o pozwolenie na budowę domków rekreacyjnych nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd pierwszej instancji zauważył jednak trafnie, że domki zostały usytuowane na działce nr [...] poza terenem oznaczonym symbolem 10.KDw, a ponadto mapa nie obejmowała całej działki. Potwierdza to tylko tezę, według której, z przedłożonej przez inwestora mapy nie można wywodzić przeznaczenia całej działki wyłącznie pod zabudowę przewidzianą dla terenu MN/ML/MP.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 35 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 10 m.p.z.p. i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z m.p.z.p. dla obszaru 10.KDw wynika zakaz realizacji ogrodzeń, w sytuacji, gdy wskazane przepisy zezwalają na budowę w pasie terenu przeznaczonego pod drogę urządzeń budowlanych (czyli ogrodzeń - art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), a z uzasadnienia decyzji organów administracji publicznej nie wynika, by sposób (forma) wykonania ogrodzenia był sprzeczny z m.p.z.p.

To, że sposób wykonania ogrodzenia nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności wykonania ogrodzenia na terenie 10.KDw zostało już wyżej omówione. Przepis § 4 ust. 10 Planu miejscowego nie oznacza zatem przyzwolenia na wykonanie jakichkolwiek ogrodzeń na terenie 10.KDw.

Ponadto, przewidziana w art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych możliwość wykonania urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi nie oznacza wyłączenia stosowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 pkt 8 u.p.z.p.). Jako taki jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art.. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Organy nadzoru budowlanego mają obowiązek stosowania norm prawa miejscowego. Jest oczywiste, że naruszenie przepisów, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego dotyczy także ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od tego skonstatować można, że kompetencja gminy do określania w planie miejscowym przeznaczenia terenu została przewidziana w art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

Nie ma zatem podstaw do skutecznego stawiania w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 8 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Przedłożone przez skarżącego w trakcie postępowania kasacyjnego fotografie wykonanej przez Gminę na działce nr [...] drogi, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od zasady, według której sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a więc zgodnie ze stanem faktycznym prawnym z daty wydania zaskarżonej decyzji, zauważyć należy, że wykonanie przez Gminę jezdni na działce przeznaczonej w Planie miejscowym pod drogę, nie jest okolicznością istotną z punktu widzenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, stosowanego w odniesieniu do wykonania ogrodzenia naruszającego ustalenia tego Planu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.