Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2402/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi W.O. (określanego dalej jako skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lutego 2013 r., znak: [...], wyrokiem o sygn.. akt II SA/Kr 558/13 oddalił skargę.

Przywołany w wyroku stan sprawy przedstawiał się następująco.

Decyzją z [...] lipca 2009 r. Wójt Gminy Zabierzów na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267), powoływanej dalej jako K.p.a. i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., wskazywanej dalej jako "u.p.z.p."), w zw. z art. 104 K.p.a. ustalił jednorazową opłatę dla W.O. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/1, nr [...]/2 i udziału 2/4 części działki nr [...]/5, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tej opłaty określono na 6 520 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Następnie organ l Instancji decyzją z [...] lutego 2011 r. ponownie ustalił W.O. opłatę z tytułu wzrostu wartości działek nr [...]/1, nr [...]/2 i udziału 2/4 części działki nr [...]/5 spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 6 520 zł, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało tę decyzję w mocy decyzją z [...] maja 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Kolegium wyrokiem z 28 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1547/11.

Rozpoznając odwołanie W.O., Kolegium w decyzji z [...] grudnia 2012 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Zabierzów z [...] lutego 2011 r. i przekazało całość sprawy do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy Zabierzów wydał [...] września 2012 r. decyzję, którą orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzw. "rentę planistyczną" dla W.O. jako zbywcy prawa własności nieruchomości położonej w Kobylanach w gminie Zabierzów, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]/1 o pow. 0,1311 ha, nr [...]/2 o pow. 0,1289 ha i udziału wynoszącego 2/4 części w działce nr [...]/5 o pow. 0,0327 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] (na dzień zbycia) w wysokości 4 711,70 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 K.p.a., w zw. z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust 6 u.p.z.p. oraz § 56 Uchwały Rady Gminy Zabierzów Nr XXVI 11/161/04 z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Brzezinka, Brzoskwinia, Karniowice, Kobylany, Młynka, Niegoszowice, Nielepice, Pisary, Radwanowice, Rudawa, Więckowice (Dz. U. Woj.

Małopolskiego nr 152 poz. 1834 z dnia 22 czerwca 2004 r.), a ponadto art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), w zw. z art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240).

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że 19 grudnia 2005 r. aktem notarialnym Rep. [...] W.O. zbył nieruchomość składającą się z działki nr [...]/1, działki nr [...]/2 i udziału 2/4 części w działce nr [...]/5.

Decyzją Starosty Krakowskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. działki nr [...] o pow. 0,60 ha i nr [...] o pow. 0,15 ha uległy połączeniu, w wyniku czego powstała działka nr [...] o pow. 0,7589 ha, natomiast podział działki nr [...] został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Zabierzów z [...] stycznia 2005 r.

Zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XXy/137/92 z 15 maja 1992 roku z późniejszymi zmianami (Dz. U. Woj. Krakowskiego nr 7, poz. 51 z 30 maja 1992 r.), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r.:

1. - działka nr [...] w Kobylanach ujęta była w terenach upraw polowych i ogrodniczych (symbol planu R),
2. - działka nr [...] w Kobylanach ujęta była w terenach upraw polowych i ogrodniczych (symbol planu R).

W okresie od 1 stycznia 2004 roku do 6 lipca 2004 r. dla działek nr [...] i nr [...] położonych w Kobylanach nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr XXVI II/161/04 z 15 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Brzezinka, Brzoskwinia, Karniowice, Kobylany, Młynka, Niegoszowice, Nielepice, Pisary, Radwanowice, Rudawa, Więckowice

1. - działka nr [...]/1 w Kobylanach przylega do drogi i ujęta jest w części południowej (pow. ok 0,02 ha) w terenach komunikacji (symbol planu KZ), w pozostałej części ujęta jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (symbol planu "M2U"). Jednocześnie na obszarze działki nr [...]/1 w Kobylanach wzdłuż drogi przylegającej od strony południowej wyznaczone zostały aleje i ciągi zadrzewień posiadające szczególne walory kompozycyjne i krajobrazowe, których istnienie należy uwzględnić przy lokalizowaniu projektowanych inwestycji,
2. - działka nr [...]/2 w Kobylanach ujęta jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (symbol planu "M2U");
3. - działka nr [...]/5 w Kobylanach przylega do drogi i ujęta jest w części południowej (pow. ok 0,001 ha) w terenach komunikacji (symbol planu KZ), w pozostałej części ujęta jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (symbol planu "M2U"). Jednocześnie na obszarze działki nr [...]/5 w Kobylanach wzdłuż drogi przylegającej od strony południowej wyznaczone zostały aleje i ciągi zadrzewień posiadające szczególne walory kompozycyjne i krajobrazowe, których istnienie należy uwzględnić przy lokalizowaniu projektowanych inwestycji.

Wójt Gminy Zabierzów podkreślił, że w okresie, gdy przedmiotowym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wpłynął do tego organu wniosek o ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do przedmiotowych działek. Hipotetycznie zakładając jednak, że w okresie braku planu miejscowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy na działkach nr [...] i nr [...] w Kobylanach zostałby złożony, to stosownie do art. 62 ust. 1 u.p.z.p. organ skorzystałby z przysługującego mu prawa zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co uzasadnione byłoby zaawansowaniem prac planistycznych zmierzających do ich szybkiego zakończenia i przekazania do Rady Gminy celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów w części obejmującej sołectwa: Brzezinka, Brzoskwinia, Karniowice, Kobylany, Młynka, Niegoszowice, Nielepice, Pisary, Radwanowice, Rudawa, Więckowice w pierwszej połowie 2004 r.

Organ zauważył, że bezspornym jest, iż wejście w życie planu miejscowego spowodowało zmianę przeznaczenia nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Wcześniej leżało one na terenach "upraw polowych i ogrodniczych", natomiast w planie przeznaczono je pod zabudowę.

Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego Marka Ryczka

1. 1) oszacowana wartość rynkowa 1 m² gruntu przeznaczonego pod tereny rolne wynosi 10.40 zł, natomiast wartość rynkowa działek nr [...] i nr [...] (o łącznej powierzchni 0,75 ha), położonych w Kobylanach przed zmianą planu wynosi 78.000 zł, zatem wartość rynkowa:
2. — działki nr [...]/1 opow. 0,1311 ha wynosi13.634 zł,
3. — działki nr [...]/2 o pow. 0,1289 ha wynosi 13.406 zł,
4. — udziału 2/4 części w działce nr [...]/5 o pow. 0,0327 ha wynosi 1.701 zł,
5. 2) oszacowana wartość rynkowa 1 m² szacowanego gruntu przeznaczonego pod tereny rolne wynosi 10,40 zł, natomiast wartość rynkowa działek nr [...] i nr [...] (o łącznej powierzchni 0,75 ha), położonych w Kobylanach w czasie luki planistycznej wynosi 78.000 zł, zatem wartość rynkowa:
6. — działki nr [...]/1 opow. 0,1311 ha wynosi13.634 zł,
7. — działki nr [...]/2o pow. 0,1289 ha wynosi 13.406 zł,
8. — udziału 2/4 części w działce nr [...]/5 o pow. 0,0327 ha wynosi 1.701 zł,
9. 3) wartość rynkowa 1 m² szacowanego gruntu przeznaczonego pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług oraz komunikacji wynosi 27,45 zł, natomiast wartość rynkowa działek nr [...] i nr [...] (o łącznej powierzchni 0,75 ha), położonych w Kobylanach po uchwaleniu planu wynosi 205.875 zł, zatem wartość rynkowa:
10. — działki nr [...]/1 o pow. 0,1311 ha wynosi 35.9874
11. — działki nr [...]/2 o pow. 0,1289 ha wynosi 35.383 zł,
12. — udziału 2/4 części w działce nr [...]/5 o pow. 0,0327 ha wynosi 4.488 zł.

Po przeprowadzeniu porównania ustalono, iż wartość nieruchomości w poprzednim planie oraz w okresie luki planistycznej jest taka sama i wynosi 28.741 zł. Zatem opłata planistyczna stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w nowym planie miejscowym - która wynosi 75.858 zł, a wartością nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie, która w tym przypadku jest taka sama jak w okresie luki planistycznej i wynosi: 28.741 zł, a zatem różnica wynosi 47.117 zł.

Stosownie do § 56 uchwały Rady Gminy Zabierzów Nr XXVIII/1 61/04 z dnia 15 kwietnia 2004 r. procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 10%, co z powyższej kwoty stanowi opłatę w wysokości 4 711,70 zł.

W toku postępowania ustalono, iż działki nr [...]/1, nr [...]/2 i nr [...]/5 (a wcześniej działki nr [...] i nr [...], który połączyły się w działkę nr [...]) położone w Kobylanach użytkowane były rolniczo. W momencie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na dzień sprzedaży działki nr [...]/1, nr [...]/2 i nr [...]/5 były niezabudowane.

W ocenie organu wydającego decyzję metoda wyceny przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego była prawidłowa.

Od powyższej decyzji odwołał się W.O. zarzucając, iż ponowna decyzja Wójta Gminy Zabierzów nie zrealizowała zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z [...] marca 2012 r. W szczególności nie został uwzględniony fakt możliwości uzyskania przez przedmiotowy grunt decyzji o warunkach zabudowy. Wycena nieruchomości przed uchwaleniem planu powinna obejmować realne możliwości inwestycyjne, które dany grunt posiadał.

Decyzją z [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Zabierzów. W uzasadnienie tej decyzji wskazało, że zarzuty odwołania nie są zasadne, a poddana obecnie weryfikacji decyzja, jak i poprzedzające jej wydanie postępowanie wyjaśniające są prawidłowe, co powoduje, że brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji.

W przedmiotowej sprawie w wyniku uchwalenia planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość.

Kolegium stwierdziło, iż sprawa wszczęta została w terminie ustawowym, tj. 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Zabierzów. O wszczęciu postępowania powiadomiono stronę – W.O., który w terminie krótszym niż pięć lat od dnia obowiązywania nowego planu sprzedał nieruchomość.

Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że istniejący w aktach sprawy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego został wykonany prawidłowo. Zgodnie z art. 87 ust. 3a u.p.z.p., rzeczoznawca dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości według ustaleń poprzedniego planu z 1992 r., uwzględniając faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości w okresie, gdy żaden plan nie obowiązywał, oraz według przeznaczenia zapisanego dla tego terenu w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium przyznało rację twierdzeniom organu l Instancji, iż z uwagi na bardzo krótki czas istnienia tzw. luki planistycznej na tym terenie - od 1 stycznia 2004 r. do 6 lipca 2004 r. trudno byłoby założyć, iż wystąpiły możliwości otrzymania decyzji o warunkach zabudowy. Jak słusznie zauważył organ, prace nad uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego musiały być w czasie tej luki daleko zaawansowane, skoro sama uchwała o uchwaleniu przedmiotowego planu podjęta została w dniu 15 kwietnia 2004 r., zaś plan zaczął obowiązywać w lipcu tego samego roku. Organ uznał, ze brak było czasu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a gdyby nawet hipotetycznie wniosek taki wpłynął, to organ w oparciu o przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. zawiesiłby postępowanie na czas 12 miesięcy, czyli zawieszenie trwałoby do momentu wejścia w życie nowego planu. Co za tym idzie, słusznie przyjęto, że w okresie luki planistycznej teren objęty niniejszym postępowaniem nie wykazywał walorów inwestycyjnych, a więc sposób jego wykorzystania należy przyjąć jako tereny rolne.

W tej sytuacji wartość przedmiotowej nieruchomości ustalono w tej samej wielkości zarówno według przeznaczenia w starym planie - rola, jak w okresie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości - rola.

Natomiast szacując nieruchomość po wejściu w życie planu zagospodarowania również dokonano analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową oraz tereny komunikacji. Sporządzono zestawienie transakcji takimi nieruchomościami stwierdzając, że w czasie wejścia w życie planu, wartość nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową oraz tereny komunikacji wahała się od 10,90 zł za 1 m² do 37,65 zł za 1 m². Ustalono także cechy porównawcze dla takiego rodzaju gruntów, jak i ustalono ich wagi. Wybrano ze sporządzonego zestawienia trzy transakcje nieruchomościami podobnymi, które opisano posługując się cechami: położenie, powierzchnia, forma władania, przeznaczenie w pzp - dojazd, uzbrojenie, kształt, stan zagospodarowania, otoczenie. Tymi samymi cechami scharakteryzowano nieruchomość wycenianą, a następnie dokonano za pomocą wag poszczególnych cech, korekty każdej z cen nieruchomości wziętych do porównań, tak by uzyskać szacowaną wartość gruntu zbytego.

W konsekwencji w oparciu o przedstawiony operat rzeczoznawcy majątkowego ustalono wartość nieruchomości wycenianej w obu stanach, tj. gdy miała ona przeznaczenie rolne i takie jakie ma obecnie, czyli mieszkaniowe jednorodzinne i usługowe.

Organ uznał, że po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła i zaistniały podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W.O., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu l instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności obu tych decyzji.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że do wyceny gruntu nie jest istotne hipotetyczne założenie w jakim czasie otrzyma się (wnioskodawca) decyzję o warunkach zabudowy danej nieruchomości lecz sam fakt czy istnieje możliwość otrzymania takiej decyzji. Ponadto skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie już raz badał tą sprawę (sygn. akt II SA/Kr 1547/11), uchylając poprzednią decyzje SKO i zalecając, by SKO w Krakowie wyjaśniło skąd się biorą różnice w wycenie badanych nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych powołanych przez Urząd Gminy Zabierzów. SKO w żadnej swojej decyzji nie odniosło się do tej kwestii.

Skarżący wskazał na znaczne rozbieżności wynikające z poszczególnych operatów szacunkowych wykonanych na zlecenie Wójta Gminy Zabierzów, dotyczących tych samych nieruchomości (działek nr [...] i [...]) i wyceny w tym samym celu: ustalenia wzrostu wartości nieruchomości z tytułu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyliczona w oparciu o powyższe wyceny wysokość opłaty planistycznej będzie się wahać pomiędzy 1 066 zł do 6 250 zł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 4 lipca 2013 r. oddalił skargę, stwierdzając w uzasadnieniu, że wystąpiły przesłanki do ustalenia W.O. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości. Przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie -zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr XXVIII/161/04 (Dz. U. Woj. Małopolskiego Nr 152, poz. 1834 z 22 czerwca 2004 r.) uległo zmianie w stosunku do faktycznego jej wykorzystania w okresie tzw. "luki planistycznej" (tj. od 1 stycznia do 6 lipca 2004 r.), jak również w stosunku do przeznaczenia nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. W planie obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. nieruchomości miały przeznaczenie rolnicze, w taki też sposób były wykorzystywane do czasu wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W "nowym" planie zostały przeznaczone pod zabudowę.

Taka zmiana przeznaczenia nieruchomości z rolniczego na budowlany w sposób oczywisty powoduje wzrost wartości nieruchomości, przy czym określenie wartości tego wzrostu następuje na podstawie operatu szacunkowego.

Zarówno zbycie przedmiotowych nieruchomości, jak i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie jednorazowej opłaty nastąpiło przed upływem pięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 37 ust. 4, w zw. z ust. 3 u.p.z.p. Co do tej ostatniej kwestii wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2011 r., sygn. 1547/11, a stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena ta wiąże tak organy administracji rozstrzygające tę sprawę, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznaczył, iż § 56 uchwały Rady Gminy Zabierzów Nr XXVI 11/161/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania określono wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 10% tego wzrostu. W ocenie Sądu I instancji w zostały spełnione wszystkie przesłanki ustalenia jednorazowej opłaty:

1. — wskutek uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości,
2. — miejscowy plan zawiera zapis ustalający procentować wartość opłaty w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości,
3. — nieruchomość została zbyta przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego,
4. — postępowanie w sprawie renty planistycznej zostało wszczęte przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego.

Sąd zwrócił uwagę, że organy obu instancji dokonały oceny sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego uznając, że nie narusza on prawa. Sąd podziela tę ocenę. Biegły oszacował wartość działek nr [...] i [...] na gruncie planu miejscowego obowiązującego do 31 grudnia 2003 r., a także w okresie luki planistycznej. W operacie zwrócono uwagę, że w dacie wejścia w życie "nowego" planu miejscowego istniały tylko te działki, a dopiero później połączono je w działkę nr [...], z której wyodrębniono działki będące przedmiotem wyceny tj. działki nr [...]/1, [...]/2 i [...]/5. Dokonując ich wyceny biegły szczegółowo wyjaśnił dlaczego wybrał takie, a nie inne nieruchomości do porównania, a także w sposób szczegółowy opisał cechy każdej z nich. W ocenie Sądu operat jest szczegółowy, jasny i w sposób niebudzący wątpliwości pozwala na ustalenie wartości nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii rozbieżności pomiędzy wynikami tego operatu a wynikami innych operatów powołanych w skardze Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w trakcie rozprawy skarżący oświadczył, iż operaty biegłych Krygier i Markiewicz dotyczyły innych działek, pochodzących z tej samej nieruchomości i nie zostały sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania. Niezależnie od powyższego podstawą wydania aktualnie kontrolowanej decyzji był całkiem nowy operat szacunkowy, sporządzony od początku (a nie aktualizowany) między innymi z tego powodu, że zmianie uległy przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985). Sąd wywodził, że okoliczność ta powoduje zmianę stanu prawnego i faktycznego, stąd nie jest możliwe ani celowe porównywanie obecnego, nowego operatu do poprzednio sporządzanych.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutu pominięcia w postępowaniu możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej. Podkreślił, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że w przypadku luki planistycznej należy uwzględniać faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, a nie potencjalną możliwość zabudowy, wynikającą z ewentualnej możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie prezentowane jest odmienne stanowisko przy czym nawet gdyby je podzielić, to wyjaśnienia wymagałoby, czy istniała rzeczywista, a nie tylko teoretyczna możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w decyzji organu l instancji, a także w operacie szacunkowym. Podkreślić należy, że luka planistyczna w niniejszej sprawie trwała niecałe 7 miesięcy. W ocenie Sądu Wójt Gminy Zabierzów słusznie zwrócił uwagę na treść art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zastosowanie tego przepisu w przypadku gdyby strona skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy w okresie luki planistycznej byłoby uzasadnione, a ponieważ okres ten był krótszy niż 9 miesięcy, ewentualne postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostałoby umorzone po wejściu w życie planu miejscowego.

Sąd pierwszej instancji nie zaaprobował stanowiska, iż w takim przypadku ma prawne znaczenie "sam fakt czy istnieje możliwość otrzymania takiej decyzji". Skarżący wywodzi, że w trakcie luki planistycznej mógł otrzymać decyzję o warunkach zabudowy określającą przeznaczenie nieruchomości w taki sam sposób, jak to później określono w planie miejscowej ("teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 5 usług"). WSA w Krakowie podkreślił, że dopuszczalność określonego rodzaju zabudowy bada się w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzez obligatoryjne przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie jest możliwe dokonanie takiej analizy - nawet tylko w zakresie dopuszczalnej funkcji przyszłej zabudowy - w postępowaniu dotyczącym renty planistycznej, a ocena, czy dla przedmiotowego terenu skarżący mógł w krótkim okresie luki planistycznej otrzymać decyzję o warunkach zabudowy zezwalającą na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi przekracza kompetencje organów prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie.

W.O. wywiódł skargę kasacyjną i zaskarżając wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 558/13 w całości na zasadzie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wziął pod uwagę okoliczności, że pomiędzy dniem wniesienia skargi na decyzję SKO, a rozprawą przed WSA w Krakowie, tj. 25 marca 2013 r. Wójt Gminy Zabierzów wydał kolejną decyzję (znak WPG-ZG-3125-1/165/2009), w której ustalił kolejną (nową) wycenę działek nr [...] i [...], zarówno przed, jak i po wprowadzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na tej podstawie ustalił inną (nową) wysokość opłaty planistycznej dla działek nr [...]/3 i [...]/5, powstałych jako nowowyodrębnione działki, ale wyłącznie na skutek geodezyjnego podziału działek nr [...] i [...], a która to decyzja Wójta uprawomocniła się 12 kwietnia 2013 r. Zdaniem skarżącego kasacyjne oznacza to, że w sprawie występuje co najmniej dualizm w zakresie wycen tych samych nieruchomości (gruntów) na potrzeby ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości tych nieruchomości (gruntów).

Wskazał, że decyzja Wójta Gminy Zabierzów z 25 marca 2013 r. jest jedyną ostateczną i prawomocną decyzją, która ustala wartość szacowanych nieruchomości (działek nr [...] i [...] jako przedmiotu niniejszej sprawy) w ten sposób, że cena ziemi rolnej – wynosi 24,99 zł/m² - przed wprowadzeniem planu, cena ziemi budowlanej - 29,09 zł/m² - po wprowadzeniu planu.

Skarżący kasacyjnie zaakcentował, że fakt ten został przedstawiony osobiście przez niego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie 4 lipca 2013 r., lecz nie został on uwzględniony przez WSA i nie znalazł też swego odznaczenia w protokole rozprawy.

Dalej skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie już raz badał tę sprawę i w wyroku z 28 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1547/11, uchylił poprzednią decyzję SKO oraz zalecił aby SKO w Krakowie przy kolejnym rozpoznawaniu sprawy wyjaśniło skąd się biorą różnice w wycenie badanych nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych "zatrudnionych" przez Urząd Gminy Zabierzów.

Zdaniem strony skarżącej SKO w Krakowie w kolejnej swojej decyzji nie odniosło się do tej kwestii, a WSA w Krakowie także nie zajął stanowiska. Skarżący podniósł, że istnienie luki planistycznej w okresie od 1 stycznia do 6 lipcu 2004 r. i związanej z tym możliwości wydania w tym czasie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZiZT), która mogła mieć bardzo istotne znaczenie dla wyceny wymienionych nieruchomości, pod kątem ustalania wymiaru renty planistycznej, a która to okoliczność WSA w Krakowie w wyroku pominął.

Skarżący kasacyjnie zwrócił ponadto uwagę, że także SKO w decyzji z 23 marca 2012 r. powołuje się na wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1750/09, LEX 746766, który przedstawił tezę, iż w przepisie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. chodzi o wartość rynkową nieruchomości i zaznacza, że ustalenie sposobu możliwego wykorzystania nieruchomości jest okolicznością o podstawowym znaczeniu, albowiem wpływa bezpośrednio na ustalenie wartości nieruchomości. Zaś WSA w swoim orzeczeniu (vide: str.

1. 14) przyznaje, że w orzecznictwie WSA prezentowane jest także odmienne stanowisko.

Konkludując W.O. stwierdził, że w postępowaniu przed WSA doszło do naruszenia przepisów postępowania, w postaci art. 133 P.p.s.a. oraz art. 134 P.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również zależności przejawiającej się w tym, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426).

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, co czyni wyrażone w skardze zarzuty dotyczące uchybienia art. 133 i 134 P.p.s.a. nieskutecznymi.

Co więcej niezasadne jest samo twierdzenie o naruszeniu wymienionych przepisów. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Uchybienie przepisowi art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza bowiem, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (A. Kabat, Komentarz do art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013).

Sąd nie jest wprawdzie związany granicami skargi, działa jednak w granicach danej sprawy administracyjnej. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09, CBOSA).

Oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga zatem wykazania, że sąd administracyjny wydając wyrok nie rozstrzygał w granicach danej sprawy, tj. uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę; bądź rozstrzygał w granicach takiej sprawy, ale w sposób niecałościowy, pomijając określone istotne elementy takiej sprawy, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wywodu w skardze kasacyjnej zabrakło.

W rozpatrywanej sprawie zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. jest niezasadny, bowiem WSA w Krakowie uczynił przedmiotem orzekania i wydał wyrok w stosunku do zaskarżonego aktu, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lutego 2013 r., znak: [...]. Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął zatem sprawę w jej granicach.

Zgodnie zaś z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (a zatem bez pomijania materiałów dowodowych). Naruszenie tego przepisu może wyrażać się w tym, że brak jest szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 września 2014 r., sygn. akt I FSK 1230/13, CBOSA). Na podstawie art. 133 § 1 P.p.s.a. wywodzona jest zasada orzekania na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie zaskarżonego aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej, co oznacza, że sądy wojewódzkie nie biorą pod uwagę stanu sprawy istniejącego w dniu wyrokowania.

W przywołanym przepisie art. 133 § 1 P.p.s.a. nie znajduje podstaw argumentacja skarżącego kasacyjnie, że decyzja wydana po wejściu do obrotu prawnego zaskarżonego aktu, tj. decyzja Wójta Gminy Zabierzów z [...] marca 2013 r. znak [...], w której ustalił kolejną (nową) wycenę miała być wzięta pod uwagę przez WSA w Krakowie. Decyzja wydania po wejściu do obrotu prawnego zaskarżonego aktu nie rzutuje na jego ocenę dokonaną przez WSA w Krakowie.

Decyzja ta jest odrębnym aktem administracyjnym, który może stanowić samodzielny przedmiot odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego, co kreowałoby odrębną od niniejszej sprawę sądowoadministracyjną.

Stanowisko to jest zasadne nawet, jeśli się weźmie pod uwagę art. 106 P.p.s.a., który zezwala w drodze wyjątku na przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny nie służy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co należy do obowiązków organu administracyjnego, lecz ocenie tego, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie dokonały jego właściwej kwalifikacji prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 539/09, LEX nr 596920).

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie wymieniono konkretnych przepisów jako naruszone, wskazując jedynie na rozbieżności w operatach szacunkowych.

Skarżący kasacyjnie nie wskazał, na czym polega w tym kontekście wada zaskarżonego wyroku. Tymczasem, adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania powinien być w pierwszej kolejności sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, 2009 r., s. 468 i podane tam orzecznictwo).

Skarżący zarzucając uchybienia sądowi pierwszej instancji przepisom P.p.s.a. nie wskazał w treści skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 P.p.s.a., a zatem również z tego powodu nie podważył skutecznie prawidłowości nieuchylenia przez skarżonej decyzji. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje także, iż w przeważającej większości po raz kolejny kwestionowane są działania organów, a nie sądu pierwszej instancji, jak również brak jest wykazania jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć zarzucane przez skarżącego uchybienia.

Skarga kasacyjna nie powołuje innych przepisów P.p.s.a. jako naruszone, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny odczytał zarzuty w niej zawarte z uwzględnieniem wykładni funkcjonalnej, zakładającej, że celem skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest umożliwienie stronie niezadowolonej z wyroku, w którym sąd pierwszej instancji dokonał oceny naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, weryfikacji prawidłowości oceny naruszenia właśnie owych przepisów postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

Odnosząc się w związku z tym do zarzutu odnoszącego się do nierespektowania wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z 28 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1547/11, którym Sąd uchylił poprzednią decyzję SKO oraz – jak sformułował to skarżący kasacyjnie - "zalecił aby SKO w Krakowie przy kolejnym rozpoznawaniu sprawy wyjaśniło skąd się biorą różnice w wycenie badanych nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych", wskazać należy, że zarzut ten – biorąc pod uwagę art. 153 P.p.s.a. – nie zasługuje na uwzględnienie.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odnosząc się do kwestii rozbieżności pomiędzy wynikami tego operatu a wynikami innych operatów przeanalizował to zagadnienie, słusznie zauważając, iż operaty biegłych Krygier i Markiewicz dotyczyły innych działek, pochodzących z tej samej nieruchomości. Nie zostały więc sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania, a podstawą wydania zaskarżonej do WSA w Krakowie decyzji był nowy operat szacunkowy, sporządzony od początku (a nie aktualizowany). Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że okoliczność ta powoduje z kolei zmianę stanu prawnego i faktycznego, stąd nie jest możliwe ani celowe porównywanie obecnego, nowego operatu do poprzednio sporządzanych.

Sąd pierwszej instancji słusznie nie dopatrzył się w działaniach organów orzekających w sprawie istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a tylko naruszenie o tym charakterze mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. Kierując się zatem wspomnianymi wyżej względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona w sprawie skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, w związku z czym, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.