Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 754/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi B.L. i A.L. (dalej: Skarżący) na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Skarżący wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania domu jednorodzinnego położonego w G. przy ulicy [...] oraz wstrzymanie użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego na działalność klubu dziecięcego "[...]" (właściciel I.W.), a także opieki dziennej prowadzonej przez I. Sp. z o.o. w P. W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazali, że są sąsiadami przez ścianę nieruchomości będącej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym w zabudowie szeregowej, w którym od połowy 2012 r. na parterze budynku działa klub dziecięcy wpisany do Rejestru Żłobków i Klubów Dziecięcych w dniu [...] maja 2014 r. W ramach tej działalności sprawowana jest opieka nad 15 dziećmi w wieku do lat 3. Równolegle na piętrze tej samej nieruchomości prowadzona jest inna działalność w postaci Punktu Opieki Dziennej nad 10 dziećmi w wieku do lat 3. W ocenie skarżących podjęcie w budynku jednorodzinnym wyżej opisanej działalności zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz pracy i daje podstawę do wszczęcia postępowania na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na powyższe pismo oraz na ponaglenie z dnia [...] maja 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. poinformował Skarżących, że w sprawie stanu technicznego oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku zostało przeprowadzone w 2017 r. postępowanie wyjaśniające. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania w trybie nadzoru budowlanego, ponieważ w ocenie organu nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, bowiem działalność klubu dziecięcego w budynku mieszkalnym jest objęta regulacją zawartą w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, tym samym nie następuje w tym przypadku zmiana sposobu użytkowania budynku w oparciu o art. 71 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził także, iż nie nastąpiła przebudowa przedmiotowego budynku w zakresie ingerencji we wspólną ścianę, która pełniąc funkcję przegrody akustycznej pomiędzy lokalami posiada określone wartości izolacyjności akustycznej wynikające z jej pierwotnej konstrukcji.
W odpowiedzi na pismo z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżący złożyli odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania domu jednorodzinnego oraz o wstrzymanie użytkowania przedmiotowego budynku na działalność w postaci klubu dziecięcego oraz opieki dziennej.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2018 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: " k.p.a."). Jak zauważył organ w przedmiotowej sprawie niedopuszczalność odwołania nastąpiła z przyczyn przedmiotowych, a więc w związku z brakiem przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączeniem z mocy prawa możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący błędnie przyjęli, iż pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2018 r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., w sytuacji, gdy stanowi ono jedynie pismo informacyjne. Organ zwrócił uwagę, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego.
Dopiero w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa organ wszczyna postępowanie prowadzące do wydania aktu administracyjnego. W związku z faktem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. po sprawdzeniu stanu technicznego budynku nie znalazł przesłanek do wszczęcia postępowania w trybie nadzoru, nie może być mowy o decyzji administracyjnej, która z kolei jest podstawą do złożenia odwołania.
Pismem z [...] października 2018 r. Skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na przywołane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o jego uchylenie. Zarzucili naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotowe pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nie jest decyzją administracyjną, pomimo iż zawiera niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów, które miały zastosowanie w tej sprawie. Sąd podzielił stanowisko organu, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego.
Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym, po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. W tej sytuacji w rozpoznanej sprawie wystąpiła niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Organ I instancji nie wydał bowiem decyzji administracyjnej, ani postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a w sytuacji gdy zaskarżony akt lub czynność organu nie jest decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a. należy stwierdzić brak przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenie z mocy prawa możliwości kwestionowania aktu w administracyjnym toku instancji.
W skardze kasacyjnej B.L. i A.L. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 61 § 1, art. 61a § 1 oraz art. 104 § 1 k.p.a. polegające na niezastosowaniu tych przepisów w konsekwencji uznania, że mimo złożonego przez skarżących wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, zasadnym było niewydanie przez organ I instancji decyzji administracyjnej i tym samym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że zachodzi niedopuszczalność odwołania od pisma organu I instancji, w którym zajął merytoryczne stanowisko odnośnie treści wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego.
W oparciu o tak sformułowany zarzut kasacyjny Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto oświadczyli, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wniesienie przez Skarżących pisma do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. które zainicjowało podjęte przez ten organ czynności kontrolne, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie wywoływało automatycznie skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Z faktu, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można bowiem wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2806/12, LEX nr 1559678).
Należy również podzielić pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09, że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 Prawo budowlane).
Zatem kontrola w tym trybie ma na celu ocenę legalności podjętych przez inwestora działań i ustalenie, czy koniecznym jest wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego (por. również: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn.. akt II OSK 2135/15, LEX nr 2291954).
Pismo Skarżących z dnia [...] marca 2018 r., w którym zawarto żądanie podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań, mających na celu zweryfikowanie sposobu użytkowania domu jednorodzinnego położonego w G. przy ulicy [...], w istocie ma charakter interwencyjny (skargowy). Dla organu nadzoru budowlanego stanowi bowiem z jednej strony skargę obywatela na niezgodny z prawem - jego zdaniem – sposób użytkowania budynku, z drugiej zaś - informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.
W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepis art. 71a ustawy - Prawo budowlane ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu normy prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego, co czyni niedopuszczalną np. skargę na bezczynności w tym zakresie organu.
Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu, podlegających kontroli sądu administracyjnego.
W tym miejscu należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie do sposobów wszczynania postępowania administracyjnego. Między innymi w wyroku z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2465/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu. W obu tych przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem miedzy zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej, która jest rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego.
Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 278 - 279). Przepis art. 71a ustawy Prawo budowlane, który stanowił podstawę materialnoprawną działania organów nadzoru budowlanego, nie normuje wprost inicjatywy wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego.
W konsekwencji należy zatem uznać, że wniosek Skarżących nie był czynnością wszczynającą postępowanie, lecz stanowił "impuls" do ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu, do którego doszłoby, gdyby przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne dały do tego podstawy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2232/10).
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej właściwą formą zakończenia czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego w przypadku nie potwierdzenia naruszenia prawa, nie jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydawane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., lecz jak już wyżej wskazano podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. W tym stanie rzeczy, jako chybiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1, art. 61a § 1 i art.104 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.