Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. J. i R. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Starosty Warszawski Zachodni na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z czterostanowiskową myjnią bezdotykową na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. P. w O. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyli U. J., R. J., A. L., T. L., L. P. i J. P. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, uznając, że stwierdzone uchybienia nie pozwalały na uznanie, że decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i umorzył postępowanie organu I instancji, stwierdzając brak podstaw do przyznania wnioskodawcom przymiotu strony.
Ostatnie z ww. rozstrzygnięć na skutek skargi U. J. i R. J. uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2688/12) wskazując na naruszenie przez organ odwoławczy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 80 K.p.a. Zdaniem Sądu organ niewłaściwie przeprowadził analizę obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także nie odniósł się do argumentacji Wojewody Mazowieckiego, który wszczynając niniejsze postępowanie nadzwyczajne uznał przymiot skarżących do udziału w nim jako strony.
Ponownie rozpoznając sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Jak wskazał organ odwoławczy, U. J. jest właścicielką działki nr [...], J. i L. P. są właścicielami działki nr [...], a A. L. jest właścicielką działki nr [...]. R. J. oraz T. L. nie wykazali posiadania tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Działki nr [...], [...] i [...], w stosunku do których poszczególni wnioskodawcy wykazali się tytułem prawnym również nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że inwestycja obejmuje budowę pawilonu usługowego, stanowisk z dystrybutorami wraz z zadaszeniem, myjnię czterostanowiskową, podziemnych zbiorników LPG, podziemnych zbiorników paliwowych, śmietnika, zbiornika retencyjnego.
Pawilon usługowy został zaprojektowany w odległości ok. 21 m od granicy działki nr [...], a działki nr [...] i [...] znajdują się w jeszcze większym oddaleniu od tego obiektu. Myjnia czterostanowiskowa została zaplanowana w odległości 4 m od granicy działki nr [...] i [...], działka nr [...] znajduje się w większej odległości od tego obiektu. Zbiornik podziemny LPG o pojemności 5 m3 jest usytuowany w odległości 5 m od granicy działki nr [...] i ok. 30 m od znajdującego się na niej budynku mieszkalnego, zaś zbiornik podziemny LPG o pojemności 10 m3 - w odległości 5,2 m od granicy tej działki i ok. 28,5 m od znajdującego się na niej budynku mieszkalnego, działki nr [...] i [...] znajdują się w jeszcze większym oddaleniu od wskazanych zbiorników. Podziemne zbiorniki paliwowe zostały zaprojektowane w odległości ok. 26 m od granicy działki nr [...] i ponad 50 m od znajdującego się na niej budynku mieszkalnego, działki nr [...] i [...] znajdują w jeszcze większym oddaleniu od wskazanych zbiorników. Śmietnik znajduje się w odległości 6 m od granicy działki nr [...] działki nr [...] i [...] znajdują w jeszcze większej odległości od śmietnika.
Nadto organ odwoławczy wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przesłał wyniki przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2013 r. kontroli pomiaru hałasu emitowanego przez przedmiotową stację paliw wraz z myjnią, z którego wynika, że równoważny poziom hałasu powstającego w związku z użytkowaniem stacji benzynowej i myjni w porze dziennej wynosi LAeqD = 50,2 dB, natomiast w godzinach 6 – 22 (w porze nocnej). Myjnia ręczna, będąca głównym źródłem hałasu, nie pracuje. Nadto organ wystąpił do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego, a także do [...] o przesłanie wykazów o ilości i rodzajach gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza oraz zestawień danych o rodzajach i ilościach odpadów, sposobach gospodarowania odpadami oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. wskazał, że w prowadzonej przez niego bazie "podmiotów przedkładających sprawozdania dotyczące korzystania ze środowiska, z pominięciem tych podmiotów, które deklarują tylko emisję z procesów spalania paliw w silnikach spalinowych" nie figuruje [...]. Natomiast Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego w Warszawie pismem z dnia 9 lipca 2013 r. poinformował, że do dnia 8 lipca 2013 r. nie zarejestrowano w wojewódzkiej bazie danych dotyczących wytwarzania i gospodarowania odpadami zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilościach odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów ww. firmy. Inwestor przesłał zaś dokumenty, m.in. protokół kontroli przeprowadzonej przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach 9 kwietnia 2010 r. - 29 kwietnia 2010 r., obejmujący gospodarkę wodną, ściekową, emisje do powietrza, gospodarkę odpadami oraz ochronę przed hałasem. W trakcie kontroli nie stwierdzono jakichkolwiek naruszeń i nieprawidłowości.
Tym samym w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego działki nr [...], [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę na powyższą decyzję złożyli U. J. i R. J., zarzucając jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a. oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 79 § 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Wskazując na zapadły uprzednio w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2688/12, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie przesądzono w nim rozstrzygnięcia, ale to że organ niewłaściwie przeprowadził analizę "obszaru oddziaływania obiektu". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na swoje związanie tym wyrokiem stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.).
Nawiązując do art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz znaczenia pojęcia "interesu prawnego" i "obszaru oddziaływania obiektu", Sąd pierwszej instancji stwierdził, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji R. J. nie wykazał posiadania tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym organ słusznie przyjął, że nie posiada on w tym postępowaniu przymiotu strony. Skarżąca U. J. jest, co prawda właścicielką działki nr [...], jednakże działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił odległości poszczególnych obiektów przedsięwzięcia od granic nieruchomości sąsiednich, w tym od nieruchomości skarżącej i przeanalizował je pod katem wymogów określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w tym § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, § 23 ust. 1, § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.), § 17 i § 76 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826).
Organ uznał jednak, biorąc pod uwagę usytuowanie planowanych obiektów oraz ich wysokość, charakter inwestycji, że projektowana inwestycja nie ogranicza zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...]. Zdaniem Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również z akt sprawy wynika, że organ wykonał wytyczne zawarte w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r., uzupełnił materiał dowodowy i przeanalizował go stosownie do przepisów mających znaczenie w sprawie, a następnie stanowisko swoje w sposób właściwy uzasadnił w zaskarżonej decyzji nie naruszając art. 77, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.
Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, iż nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. rażące naruszenie prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo tego, że organy nie zapewniły czynnego udziału stronie w toczącym się postępowaniu,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie sprawdził czy urządzenia inwestora – podczas pomiaru hałasu – pracowały z pełną mocą, a także czy natężenie ruchu na inwestycji było przeciętne dla konkretnej inwestycji czy też z jakichś powodów zaniżone.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) jest wykazanie przez jej autora, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie chodzi tu więc o każde uchybienie przez Sąd pierwszej instancji przepisom postępowania, ale tylko takie, które uzasadniałoby – choćby hipotetyczną – możliwość odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Próba wykazania istnienia tego kwalifikowanego związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym uchybieniem, a treścią rozstrzygnięcia wymaga zasadniczo od autora kasacji odniesienia tych uchybień do ustalonego stanu faktycznego sprawy lub też polemiki z prawidłowością jego ustalenia. Nie jest natomiast wystarczające, jak to ma miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jedynie ogólnikowe formułowanie twierdzeń, że gdyby strona brała udział w określonych czynnościach to "mogłaby mieć możliwość podniesienia ewentualnych okoliczności", wskazujących na błędy w pomiarach.
Ma to szczególne znaczenie w odniesieniu do pierwszego zarzutu kasacji, gdzie stwierdzono, że naruszenie to ma postać kwalifikowaną – rażącą. Taka argumentacja stanowi jednak jedynie nieuprawnioną polemikę z ustalonym stanem faktycznym sprawy, nie popartą żadnymi dokumentami, a więc jedynie subiektywne przewidywanie autora kasacji, a co na etapie kontroli kasacyjnej wyroku należało uznać za niedopuszczalne i nieskuteczne. W żaden sposób nie podważa to ani prawidłowości samych środków dowodowych, ani też ustalonego na ich podstawie stanu faktycznego, a tym samym nie pozwala na zakwestionowanie przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli sprawy. Pozostawało to zatem bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego, stwierdzić również należy, iż w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym – wbrew twierdzeniom skarżącej – organy nie dokonywały pomiarów natężenia hałasu. W tym zakresie oparły się o wyniki postępowania przeprowadzonego przez inny organ – Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a także informacje uzyskane od inwestora, głównie z kontroli ww. organu przeprowadzonej w dniach 9 – 29 kwietnia 2010 r. oraz informacji z prowadzonych przez organy administracyjne rejestrów. Domaganie się natomiast przez skarżącą, aby organ rozstrzygający niniejszą sprawę, zapewnił jej udział w kontrolach, prowadzonych przez inne organy, w innych postępowaniach, należało uznać za niedopuszczalne.
Odnośnie twierdzeń, że organ nie rozważył intensywności natężenia ruchu na stacji benzynowej oraz pracujących na niej urządzeń, zauważyć należało, iż zgodnie z wiążącymi wskazaniami, co do dalszego postępowania, zawartymi w zapadłym uprzednio w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2688/12, organ ponownie rozpatrujący sprawę miał jedynie określić przewidywany rzeczywisty poziom dźwięku, jak i rodzaj terenu, na którym miałby on występować, a nie dokonać precyzyjnego określenia, jaki poziom hałasu emituje przedmiotowa stacja z myjnią.
Z tych też przyczyn, za bezzasadne należało uznać oba postawione w rozpoznawanej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § i w zw. z art. 7 w zw. z art. 79 § 1 K.p.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.