Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1818/18, po rozpoznaniu skargi E. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2018 r., nr 757/18, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 25 lipca 2017 r., nr 155/17, wydaną w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu w latach 80-tych XX wieku okien w północnej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. B. [...] w P. Sąd I instancji uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Przede wszystkim nie ustalono, czy zakres postępowania nie powinien odnosić się do całości rozbudowy zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Naczelnika Miasta P. z dnia 5 maja 1986 r. utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu [...] z dnia 18 kwietnia 1988 r., nr 490/88, następnie uchylonych wyrokiem NSA z 4 października 1989 r., sygn. akt IV.SA.1305.1306/88.
Nie zbadano w tym kontekście, czy budynek po zrealizowanej rozbudowie i wobec uchylenia ww. decyzji wydanych w przedmiocie pozwolenia na budowę, został zalegalizowany w trybie naprawczym, czy inaczej: został dopuszczony do użytkowania. Ograniczając postępowanie tylko do okien powstałych w tymże obiekcie po podziale nieruchomości, zważając na wniosek skarżącej, nie wzięto pod uwagę całości jej stanowiska prezentowanego w piśmie inicjującym postępowanie, jak i składanych odwołaniach, w tym ostatnim, z którego bezspornie wynika, że domagała się nie tylko zamurowania otwór okiennych, ale też nakazu rozbiórki klatki schodowej wraz z pomieszczeniami na magiel i sanitariatami, a więc kwestionowała nie tylko ww. okna, ale całość robót wykonanych w ramach rozbudowy budynku z zabudowie bliźniaczej. Wskazywała przy tym na wydane w stosunku do tej rozbudowy rozstrzygnięcia administracyjne i wyrok NSA, podnosząc jednocześnie, że obecnie nie istnieje w obrocie prawnym żadna decyzja zezwalająca Państwu B. na rozbudowę budynku.
Sąd I instancji stwierdził, że w takim zakresie sprawa winna być prowadzona, z uwzględnieniem trybu uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego, znajdującego zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnił przy tym, że skoro dla rozbudowy budynku inwestorzy uzyskali ostateczne pozwolenie na budowę, to nie można im zarzucić samowoli budowlanej, niemniej brak decyzji odnoszącej się do tej rozbudowy (legalizującej ją, na skutek uchylenia wydanego pozwolenia na budowę), uzasadniane będzie prowadzenie postępowania naprawczego w myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Sąd Wojewódzki podzielił zarzuty skargi i uznał, że obie decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50-51 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 k.p.a., a jako takie nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Decyzje te oparte zostały na pobieżnej analizie, bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli T. B. i S. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia adwokackiego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 w zw. z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, polegające na uznaniu, że wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę budynek winien zostać zalegalizowany, w sytuacji gdy zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 7 czerwca 2002 w sprawie "IV Sa 952/99 inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.
Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Na wstępie należy zauważyć, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i dlaczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 48 Prawa budowlanego, to w pierwszej kolejności zauważyć należy, że wymieniony przepis, w dacie podjęcia zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, składał się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych regulujących różne kwestie prawnoprocesowe. Zarzut, że przepis ten został naruszony, jak można mniemać w całości, został zatem wadliwie sformułowany z punktu widzenia art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Pomijając jednak tę okoliczność, autor skargi kasacyjnej, jak wynika z jej uzasadnienia, upatruje naruszenia wymienionego przepisu poprzez to, że Sąd I instancji uznał, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, pomimo posiadania pozwolenia na budowę. Stanowisko takie jest wadliwe i nie znajduje potwierdzenia w aktach rozpatrywanej sprawy. W uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jednoznacznie wypowiedział się, że "skoro dla rozbudowy budynku inwestorzy uzyskali ostateczne pozwolenie na budowę, to nie można im zarzucić samowoli budowlanej" (k. 10 akapit 2 uzasadnienia wyroku).
Odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2001r., sygn. akt IV SA 952/99 (LEX nr 54192), jest całkowicie nietrafne, bowiem w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, tak samo jak Sąd I instancji, że "nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę".
Wobec powyższego, stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 48 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że postępowanie w sprawie powinno dotyczyć wyłącznie okien wykonanych w północnej ścianie budynku, bowiem zdaniem autora skargi kasacyjnej, tylko tej kwestii dotyczył wniosek złożony przez E. W., to uznać należy, że stanowiska tego nie można zaakceptować. Zauważyć bowiem trzeba, że decyzje na rozbudowę budynku z 1988 r. zostały uchylone wyrokiem NSA z dnia 4 października 1989 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika także, że decyzje te były uchylone decyzją Naczelnego Architekta [...] w 1990 r., której brak w aktach sprawy. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że okoliczności te należy wyjaśnić, celem ustalenia jaki jest stan prawny dokonanej rozbudowy. W przypadku ustalenia, że wyeliminowano z obrotu prawnego decyzje o rozbudowie budynku, organy prowadzące postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, zobligowane są do przeprowadzenia oceny legalności rozbudowy całego obiektu, a nie tylko wykonania okien w północnej ścianie budynku.
Podkreślić także należy, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów dotyczących art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., których naruszenie spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.