Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r. oddalił skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "M." w G. i M. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB) z dnia [...] czerwca 2015 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
MWINB ww. decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1, art. 104 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a) i art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań Spółdzielni Mieszkaniowej "M." w G. i M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej PINB) z dnia [...] marca 2014 r., którą odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB w G. z dnia [...] lipca 2010 r. nakazującej zarządcy budynku - Spółdzielni Mieszkaniowej "M." w G. zamontowanie w oknach i drzwiach balkonowych PVC mieszkań nr: 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 48, 50, 51, 52, 53, 55 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. w G. nawiewników powietrza, zgodnie z ekspertyzą z marca 2010 r. opracowaną przez mgr inż. M. S. – w części nakładającej obowiązek montażu nawiewników powietrza w istniejących oknach i drzwiach balkonowych PVC mieszkań nr 15, 22, 31, 32, 38, 46, utrzymał skarżoną decyzję w mocy.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniósł M. S., domagając się jej uchylenia w zakresie dotyczącym mieszkania nr 15 przy ulicy K. w G. lub uchylenia decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Skargę złożyła także Spółdzielnia Mieszkaniowa "M." w G., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 107 § 3, art. 110, art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił obie skargi. Sąd wskazał, że z wykładni gramatycznej art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Sąd badał czy fakt zamontowania w lokalach nr 15, 22, 31, 32, 38 i 46 nowoczesnej stolarki z funkcją tzw. mikrowentylacji (mikrouchyłów) i prawidłowej eksploatacji tejże stolarki przez osoby korzystające z tych lokali powiązany z występowaniem w nich, jak twierdzą, prawidłowego ciągu kominowego, można ocenić jako powodujący bezprzedmiotowość decyzji PINB z [...] lipca 2010 r. Jak wynika z akt sprawy, prawidłowość tego ciągu została określona w opiniach kominiarskich przy zaistnieniu określonych czynników, w tym powinności rozszczelnienia okna, co może być działaniem fakultatywnym ze strony podmiotu dysponującym danym lokalem mieszkalnym.
Nawet przyjmując wymianę okien w lokalu mieszkalnym - co ma miejsce w przypadku M. S. - po wydaniu przez PINB decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., Sąd uznał, że decyzja ta jest decyzją dotyczącą każdorazowo okien znajdujących się w lokalach w niej wskazanych, jeżeli nie posiadają (do kiedy nie posiadają) urządzeń nawiewnych/nawiewników, o których stanowi ostateczna decyzja PINB z dnia [...] lipca 2010 r. Fakt wymiany okien, o ile nie zostały wyposażone w ww. urządzenia spełniające Polską Normę jest bez znaczenia dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej montaż nawiewników. Ta okoliczność nie została wykazana w sposób zgodny z decyzją PINB z [...] lipca 2010 r., a z sentencji tej decyzji wynika, iż obowiązek zamontowania urządzeń nawiewnych/nawiewników ma być wykonany pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji i urządzeń wentylacyjnych, która powinna potwierdzić stosownym oświadczeniem wykonanie robót zgodnie z decyzją PINB z [...] lipca 2010 r., ekspertyzą i przepisami załączając komplet protokołów sprawdzenia prawidłowości działania wentylacji grawitacyjnej w mieszkaniach przedmiotowego budynku.
Sąd podkreślił, że w aktach sprawy brak jest oświadczenia takiej osoby, iż w lokalach wskazanych we wniosku o wygaśnięcie wobec nich decyzji PINB z [...] lipca 2010 r. wykonano roboty odpowiadające bądź tożsame z zamontowaniem urządzeń nawiewnych/nawiewników zgodnie z ww. decyzją, ekspertyzą i przepisami, przy załączeniu kompletu protokołów sprawdzenia prawidłowości działania wentylacji grawitacyjnej w tych mieszkaniach. Tego typu oświadczenie mogłoby potencjalnie, w ocenie Sądu, przy spełnieniu ustawowych przesłanek, determinować stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB.
Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej Spółdzielni Sąd stwierdził, że organy nie naruszyły art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że pomimo stwierdzenia w lokalach nr 15, 22, 31, 32, 38 i 46 w budynku przy ulicy K. w G. prawidłowego ciągu kominowego (a stan tego ciągu był podstawą do uznania stanu wentylacji w tych lokalach za nieprawidłowy i do sformułowania przez PINB nakazu montażu w oknach i balkonach tych lokali nawiewników powietrza) decyzja PINB z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie nakazu montażu nawiewników w ww. lokalach nie stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie tego nie leży w interesie strony. Nakaz zamontowania urządzeń nawiewnych został w ww. decyzji PINB sformułowany i uzasadniony zgodnie z prawem. Prawidłowość działania wentylacji w chwili przeglądu kominiarskiego przy otwartym/uruchomionym rozszczelnieniu okien nie stanowi wiarygodnej, zobiektywizowanej przesłanki na tle treści ostatecznej decyzji PINB z [...] lipca 2010 r., że montaż nawiewników/urządzeń nawiewnych jest zbędny/bezprzedmiotowy i że wykonanie decyzji PINB z dnia [...] lipca 2010 r. jest niecelowe, niepotrzebne.
W sprawie nie został także naruszony art. 7 k.p.a., przedmiotem postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji nie jest stan instalacji/systemu wentylacyjnego, o którym w pewnym kontekście wypowiada się dla potrzeb uzasadnienia nakazu decyzja PINB z [...] lipca 2010 r. lecz kwestia obowiązków, o których jest mowa w tej decyzji. W sprawie nie został naruszony także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji podstawy prawnej do stanowiska organu, że badania ciągu kominowego w lokalach przeprowadzane winny być w określonych, a niesprecyzowanych, zdaniem skarżącej Spółdzielni, warunkach atmosferycznych. Kwestie te są regulowane normami technicznymi, a zasadność wypowiedzi organu wynika także z treści decyzji PINB z [...] lipca 2010 r. W przypadku wentylacji grawitacyjnej określenie parametrów klimatu wewnętrznego (temperatura i wilgotność latem i zimą), następuje zgodnie z wymaganiami normy N-78/B-03421.
W ocenie Sądu organy trafnie wypowiedziały się także o treści art. 110 k.p.a. przez uznanie, że zasada związania organu decyzją stoi na przeszkodzie stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której organy nie znalazły podstaw/przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z [...] lipca 2010 r., organy te prawidłowo, zgodnie z art. 110 k.p.a. wydały zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "M." w G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 27 listopada 2015 r. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że zaskarżona decyzja MWINB w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nie narusza przepisów postępowania wskazanych w skardze do WSA w Krakowie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest błędnie skonstruowany, a przez to bezzasadny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). W realiach niniejszej sprawy zarzut ten jest tym bardziej chybiony, skoro strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, iż naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegać miało "na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że zaskarżona decyzja MWINB w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nie narusza przepisów postępowania wskazanych w skardze do WSA w Krakowie".
Oddalając skargę Sąd I instancji w ogóle przepisu tego nie stosował. Jak już wyżej zaznaczono, przepis ten sąd administracyjny stosuje w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone naruszenie prawa materialnego. Nie stosuje go więc zarówno wtedy, gdy skargę oddala, jak i wówczas, gdy stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, gdyż uwzględniając skargę w takiej sytuacji sąd stosuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że zamontowanie stolarki z funkcją tzw. mikrowentylacji nie jest tożsame z zamontowaniem nawiewników powietrza. W postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie można modyfikować treści decyzji, której wygaśnięcia domaga się strona. Jak nadto trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, z sentencji decyzji PINB z dnia [...] lipca 2010 r. wynika, że obowiązek zamontowania urządzeń nawiewnych/nawiewników ma być wykonany pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji i urządzeń wentylacyjnych, która powinna potwierdzić stosownym oświadczeniem wykonanie robót zgodnie z decyzją PINB z dnia [...] lipca 2010 r., ekspertyzą i przepisami, załączając komplet protokołów sprawdzenia prawidłowości działania wentylacji grawitacyjnej w mieszkaniach przedmiotowego budynku. W niniejszej sprawie warunki te nie zostały spełnione.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.