Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2112/12 po rozpoznaniu skargi A. S. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), udzielił A. K. pozwolenia na rozbiórkę budynku zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] w G. przy ul. S.. Odwołanie od tej decyzji złożył A. S.. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie. O tym, kto może być stroną postępowania rozstrzyga przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie organu A. S. nie zalicza się do kręgu osób wymienionych w art. 28 ust. 2 ww. ustawy – jest jedynie posiadaczem budynku objętego decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę.
Ustosunkowując się do wskazanego przez odwołującego się jako podstawę jego interesu prawnego art. 231 Kodeksu cywilnego, organ podniósł, że w jego ocenie przepis ten przyznaje posiadaczowi jedynie pewne roszczenie, z którym może on wystąpić do sądu powszechnego. Przepis ten stanowi, że posiadacz "może żądać", aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki, za odpowiednim wynagrodzeniem. Niemniej jednak samo wystąpienie do sądu cywilnego z takim żądaniem nie implikuje organu administracji architektoniczno-budowlanej do uznania takiej osoby za stronę postępowania. Dopiero prawomocne rozstrzygnięcie sądu powszechnego zobowiązujące właściciela do przeniesienia na posiadacza własności zajętej części nieruchomości, dawałoby organowi administracji możliwość przyznania statusu strony postępowania.
W przedmiotowej sprawie z żadnego przepisu szczególnego nie wynika, że obiekt usytuowany na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. S. w G. jest odrębnym od gruntu przedmiotem własności. Przyjąć należy więc, że będzie on przypadał każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości gruntowej. Ponadto A. S. nie jest ani użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą ww. nieruchomości, dlatego też w ocenie Wojewody [...] nie legitymuje się on przymiotem strony postępowania dotyczącego rozbiórki budynku, a wobec tego postępowanie wszczęte na skutek odwołania wniesionego przez osobę, która nie legitymuje się przymiotem strony – jako bezprzedmiotowe - powinno zostać umorzone.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S.. Sąd ten stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo, które to naruszenie polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy spowodowanym niedopełnieniem obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgodnie z przyjętą w art. 7 K.p.a. zasadą prawny obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji.
Zgodnie natomiast z treścią art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej powinien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie dopełnił tego obowiązku. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. umarzająca postępowanie odwoławcze wobec uznania, że składający odwołanie A. S. od wydanej przez Starostę [...] decyzji zezwalającej na rozbiórkę budynku nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dla ustalenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, nie ma zastosowania przepis szczególny art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, bowiem wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie wyłącznie dla kształtowania kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Niedopuszczalna jest natomiast rozszerzająca wykładnia przepisów o charakterze lex specialis. Krąg osób które mają interes prawny dla skutecznego wniesienia odwołania w takim postępowaniu organ powinien ustalić na podstawie art. 28 K.p.a. zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Innymi słowy podmiot będzie miał interes prawny w ww. postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony przy czym fakt, iż odwołujący się nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (co podkreślił Wojewoda [...] w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia) nie ma znaczenia, bowiem jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej na każdym etapie postępowania jest ustalenie kręgu stron tego postępowania.
Tak więc, organ odwoławczy zobowiązany był w pierwszej kolejności po wpłynięciu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji zbadać jego wymogi formalne tj. dopuszczalność i zachowanie ustawowego terminu (art. 134 K.p.a.), a także to czy odwołanie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. K. zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz, 270, z późn. zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że A. S. jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, mimo, że nie zbadano istnienia jego interesu prawnego,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego przepis ten nie znajduje zastosowania,
- - art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że krąg uczestników postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego należy rozpatrywać na gruncie tegoż właśnie przepisu, co w konsekwencji może doprowadzić do niewłaściwego zastosowania art. 28 K.p.a., na skutek związania organu drugiej instancji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu pierwszej instancji na podstawie art. 153 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Brak jest przede wszystkim podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że A. S. jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, mimo, że nie zbadano istnienia jego interesu prawnego. W skardze kasacyjnej błędnie utożsamia się posiadanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 28 K.p.a., z interesem prawnym dającym podstawę do skutecznego zaskarżenia aktu administracyjnego do sądu administracyjnego. Legitymacja procesowa strony do wniesienia skargi, na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a nie jest tożsama z legitymacją procesową strony w postępowaniu administracyjnym. Wynika to z istoty legitymacji skargowej, którą jest uprawnienie jednostki do żądania przeprowadzenia kontroli sądowej określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym.
Interes prawny skarżącego, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., może być oparty zarówno na przepisach prawa materialnego, jak i na przepisach prawa procesowego, czy ustrojowego. Legitymację do zaskarżenia decyzji administracyjnej posiada zatem osoba, która wniosła odwołanie, a organ pierwszej instancji umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W takim przypadku, nawet przy przyjęciu że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego, co jednak może być oceniane dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania skargi, i tak należy przyjąć, że posiada on legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. do zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2342/12).
Prawidłowo także przyjął Sąd pierwszej instancji, że do ustalenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, nie ma zastosowania przepis szczególny art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, bowiem jednoznaczne brzmienie tego przepisu prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie wyłącznie do kształtowania kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę.
Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. polegający na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że niezastosowanie tego przepisu w rozpatrywanej sprawie daje podstawę do postawienia organom zarzutu niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, spowodowanego niedopełnieniem obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Wątpliwości takich nie stwierdził także Sąd pierwszej instancji. Należy natomiast mieć na uwadze, że organy przyjęły, iż A. S. nie posiada interesu prawnego do wniesienia odwołania, po uprzednim ustaleniu, że nie posiada on tytułu prawnego do objętego decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę budynku i jest jedynie jego posiadaczem.
Z normy prawnej zawartej w przepisie art. 28 K.p.a wynika ogólna zasada, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., w konkretnej sprawie może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie można zatem wywieźć interesu prawnego określonej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym na podstawie samego art. 28 K.p.a. bez wskazania normy materialnoprawnej, z której ten interes wynika.
Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., jest w szczególności prawo własności albo ograniczone prawo rzeczowe. Osoba ma interes prawny wynikający z art. 140 K.c. i 144 K.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości, że będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności. Nie można natomiast interesu prawnego wywodzić z posiadania, nie jest ono bowiem prawem podmiotowym, a stanem faktycznym, którego następstwa mogą ewentualnie prowadzić do nabycia własności nieruchomości. Samo podjęcie działań w celu nabycia własności nieruchomości nie jest równoznaczne z uzyskaniem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Samoistne posiadanie nieruchomości objęte tzw. ochroną posesoryjną realizowaną w postępowaniu przed sądem powszechnym nie daje legitymacji do skutecznego ingerowania w proces budowlany dotyczący nieruchomości, do której dany podmiot nie posiada żadnego tytułu prawnego (por. wyrok NSA z 25 listopada 1998 r., IV SA 2087/96).
Także zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Do takich zdarzeń o charakterze przyszłym i niepewnym należy możliwość realizacji roszczeń opartych na art. 231 Kodeksu cywilnego. Dotyczy on sfery uprawnień samoistnego posiadacza rzeczy i nie stanowi o interesie prawnym tegoż posiadacza do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie ustawy – Prawo budowlane.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., uznając, że z uwagi na okoliczności sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.