Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016r. sygn. akt II SA/Bk 297/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. K. i W. K. na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] marca 2016r. w przedmiocie oddalenia zarzutów na postępowanie egzekucyjne.
Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [..] maja 2015r. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] (dalej: [...]WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w [..] (dalej: PINB) z dnia [.] marca 2015r. nakazującą J.K. i W. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku letniskowego położonego na działce nr [..] w miejscowości P., gmina R. W dniu 13 stycznia 2016r. PINB wystosował do zobowiązanych upomnienie, w którym wezwał inwestorów do dobrowolnego wykonania obowiązku. Następnie w dniu 15 lutego 2016r. wystawił tytuł egzekucyjny.
Zobowiązani wnieśli zarzuty, które postanowieniem z dnia [..] marca 2016r. PINB uznał za nieuzasadnione i odmówił ich uwzględnienia.
W wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie PWINB postanowieniem z dnia [..] marca 2016r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zobowiązani nie wykazali aby zachodziła którakolwiek z przesłanek określonych w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1619 z późn. zm. dalej: "u.p.e.a."). Z kolei podnoszone przez zobowiązanych w zarzutach okoliczności w postaci: niewykonalności obowiązku z uwagi na warunki atmosferyczne, brak możliwości dojazdu do działki oraz brak wskazania przez organ terminu wykonania rozbiórki nie miały w ocenie organu wpływu na prawidłowość wystawionego tytułu egzekucyjnego. Za nietrafny uznano także zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Odnośnie zaś zarzutu braku wskazania terminu wykonania rozbiórki w decyzji organ wyjaśnił, że decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu, kiedy stanie się ostateczna, a wskazywanie terminu rozbiórki jest rażącym naruszeniem prawa.
Także zarzut niespełniania przez tytuł wykonawczy wymogów formalnych, organ odowławczy uznał za nieuzasadniony. Tytuł wykonawczy został bowiem wystawiony zgodnie ze wzorem wskazanym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2014 r., poz. 650), a sama wymagalność obowiązku rozbiórki została wskazana już w upomnieniu skierowanym do zobowiązanych z dnia 13 stycznia 2016 r.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli J. K. i W. K.zarzucając nie ustalenie czy możliwy jest fizyczny dojazd do działki oraz czy możliwe jest wykonanie rozbiórki w okresie zimowym, a także brak wskazania terminu rozbiórki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd zwrócił uwagę, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, stąd należało przyjąć, że obowiązek rozbiórki domu letniskowego istnieje i jest wykonalny. Obowiązek ten podlega wykonaniu niezwłocznie po tym jak orzeczenie nakazujące rozbiórkę stało się ostateczne. Z uwagi na to, że jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym, nie ulega również przedawnieniu.
W ocenie Sądu skarżący nie wykazali, aby w sprawie zachodziła jakakolwiek z przesłanek wynikających z art. 33 u.p.e.a.. Podnoszony przez skarżących zarzut niewykonalności obowiązku z uwagi na warunki atmosferyczne Sąd uznał, za całkowicie chybiony, gdyż sam fakt, że warunki atmosferyczne mogą utrudniać wykonanie rozbiórki nie uzasadnia jeszcze twierdzenia o niewykonalności tego obowiązku. Podobnie na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia nie ma wpływu kwestia zagrodzenia dojazdu do działki. W ocenie Sądu kwestionowany tytuł wykonawczy zawiera wszystkie niezbędne prawem przewidziane elementy. Sąd nie stwierdził w sprawie również naruszenia przepisów postępowania.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. K. i W. K. zarzucili:
- 1. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
- 1) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w [..] prowadząc postępowanie egzekucyjne podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, pomimo tego, że organ I instancji nie ustalił czy możliwy jest fizycznie dojazd do działki na której położony jest domek letniskowy a tym samym czy możliwe jest w dniu wydania tytułu wykonawczego wykonanie zobowiązania wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w [..] z dnia [..] marca 2015r. nakazującej wykonać rozbiórkę domku letniskowego o wymiarach 7,00m x 5,30m wraz z tarasem o wymiarach 2,70m x 7,00m wybudowanego na działce oznaczonej nr geodezyjnym [..] w miejscowości P. gm. R.,
- 2) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w [..] prowadząc postępowanie egzekucyjne zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a tym samym również rozpatrzył cały materiał dowodowy, pomimo tego, że skarżący od początku postępowania egzekucyjnego twierdzili, że wykonanie obowiązku nakazującego wykonać rozbiórkę domku letniskowego na dzień wydania tytułu wykonawczego jest fizycznie niemożliwe, gdyż nie istnieje fizyczna możliwość dojazdu do działki na której usytuowany jest domek letniskowy.
- 2. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci:
- 1) naruszenia art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że zobowiązanie o charakterze niepieniężnym jest wykonalne pomimo oczywistej niewykonalności (niemożliwości wykonania przez skarżących) tego zobowiązania, a więc w oparciu zarzuty wymienione w katalogu zarzutów określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
- 2) naruszenie art. 33 § 1 pkt. 10 w zw. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy wystawionym w dniu [.] lutego 2016r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w [..] nr [..] spełniał wymogi określone w art. 27 ustawy pomimo tego, że w dniu wystawienia obowiązek w nim określony był fizycznie niemożliwy do wykonania.
- 3) naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w [..] ani [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie powinni zbadać zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, pomimo tego, że zarówno decyzja nakazująca wykonać rozbiórkę domku letniskowego jak i tytuł wykonawczy zostały wydane przez ten sam organ administracji.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 938/15, LEX nr 2227735).
W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017r. sygn. akt I FSK 1063/15, LEX nr 2249197).
Bezzasadne było zarzucanie Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia zarówno art. 3 § 1 p.p.s.a. jak i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Z kolei przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter instrukcji dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być naruszony tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją.
Podnoszone przez skarżących w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby stanowić podstawę zastosowania środka prawnego uregulowanego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy administracji publicznej w sposób zapewniający poszanowanie zasad płynących z ww. przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego była niewątpliwie treść obowiązku określonego w decyzji o nakazie rozbiórki, przy czym stanowisko skarżących zawarte w zarzutach dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego zostało przez organy rozpatrzone i znajduje odzwierciedlenie w treści postanowień wydanych w sprawie. Zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki, że podnoszone przez skarżących okoliczności dotyczące braku dojazdu do działki pozostają bez wpływu na prawidłowość wydanego postanowienia.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.
Orzekając w niniejszej sprawie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy egzekucyjne nie naruszyły art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., który stanowi o niewykonalności obowiązku niepieniężnego, będącej przeszkodą w kontynuowaniu wszczętego postępowania egzekucyjnego.
Niewykonalność obowiązku definiowana jest jako rzeczywisty brak możliwości jego zrealizowania, zarówno dobrowolnego jak i w drodze egzekucji administracyjnej, z powodu wystąpienia określonych okoliczności (L. Klat-Wertelecka, Niewykonalność obowiązku administracyjnoprawnego, Wrocławsko-Lwowskie Zeszyty Prawnicze 2012, s. 280). Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Nie mają w tym względzie znaczenia ewentualne utrudnienia w jego realizacji, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 509/05, CBOSA, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 1064/15, CBOSA). Od tak rozumianej niewykonalności należy odróżnić bezskuteczność egzekucji, która jest rezultatem innego rodzaju przeszkód w osiągnięciu celu egzekucji, których wystąpienie nie powodowało konieczności umorzenia postępowania.
Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07, (w:) CBOSA).
W niniejszej sprawie nie zaistniała jakakolwiek z przyczyn powodujących niewykonalność obowiązku. Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę na brak możliwości przyjęcia, że spoczywający na skarżących obowiązek niepieniężny jest niewykonalny. Przeszkody wskazywane przez skarżących nie mają charakteru obiektywnego, nieprzezwyciężalnego. Niezasadne jest powoływanie się na niesprzyjające warunki atmosferyczne, skoro od wydania decyzji administracyjnej zobowiązującej skarżących do rozbiórki domku letniskowego ([..] maja 2015 r.) do wydania wyroku przez Sąd I instancji w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (28 czerwca 2016 r.) minął przeszło rok, więc warunki atmosferyczne nie powinny być przeszkodą, ponieważ w międzyczasie minęły wszystkie pory roku. Podobnie nie można uznać za trwałą przeszkodę w wykonaniu nałożonego obowiązku, zagrodzenie wjazdu na działkę przez osoby trzecie.
Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 33 pkt 10 u.p.e.a. Zarówno [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..], jak i Sąd I instancji zasadnie wskazali, że kwestionowany tytuł wykonawczy zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy. Przy czym niedopuszczalne jest podnoszenie w ramach tego zarzutu kwestii niewykonalności nałożonego na skarżących obowiązku, bowiem powołany przepis dotyczy jedynie wymogów formalnych jakie powinien spełniać zgodnie z art. 27 u.p.e.a. tytuł wykonawczy. Dla skuteczności zarzutu przewidzianego w tym przepisie, zobowiązany winien zatem wykazać, że tytuł wykonawczy zawiera wady uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2018r. sygn. akt II FSK 2660/16, LEX nr 2559188), czego w niniejszej sprawie nie uczynił.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 u.p.e.a. zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w powołanym przepisie ustawy obejmuje ustalenie, czy egzekucja administracyjna oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy, jeżeli było to wymagane, doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa. Badanie, o którym mowa, nie może natomiast przekraczać granic wyznaczonych przez art. 29 u.p.e.a., a takim przekroczeniem byłoby wnioskowane przez skarżących badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Z przedstawionych powyżej względów, wobec braku wskazania takich podstaw skargi kasacyjnej, które pozwalałyby na jej uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.