Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1168/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. B., J. B., K. B., J. R., S. R. i L. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, odrzucił skargi M. B., K. B., S. R. i L. K. oraz oddalił skargi J. B. i J. R. Powyższe wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej realizacji budynku gospodarczego o wymiarach 3.40 mx 5.56 m i wysokości 2.45 m — 3.96 m na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. T. w N. - z naruszeniem przepisów prawa budowlanego tj. bez uzyskania wymaganego prawem budowlanym pozwolenia do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do legalizacji budowy przedmiotowego obiektu oraz wezwał A. A. do wystąpienia w terminie do 10 stycznia 2014r. do Prezydenta miasta [...] o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w tej sprawie tj. do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji budynku gospodarczego o wymiarach 3.40 x 5.56 m i wysokości 2.45 m- 3.96 m na działce nr [...].
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła J. B., podnosząc iż organ działa na jej szkodę i konieczna jest kontrola zaskarżonego postanowienia, które może w efekcie doprowadzić do legalizacji budynku A. A. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podano, iż w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności jest zobligowany zbadać, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym; w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kontrola zgodności następuje w drodze uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ nadzoru budowlanego winien podjąć działania mające na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej, a dopiero w przypadku braku takiej możliwości może nakazać jej rozbiórkę. Z treści otrzymanego w dniu 23 maja 2014r. drogą faksową pisma wynika, że zawieszenie postępowania nadal jest zasadne, ponieważ inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji przedmiotowego obiektu, a postępowanie to, jak wynika z pisma Urzędu Miasta [...] z dnia [...] maja 2014r., znak: [...] nie zakończyło się wydaniem decyzji, która byłaby ostateczna.
Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia organ podkreślił, że zgodnie z zebranym materiałem dowodowym przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony w latach 1986-1987. Organ I instancji prowadzi postępowanie w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przesłanki zawarte w art. 37 ust. 1 tej ustawy wskazują na dwie okoliczności, z których przynajmniej jedna musi zostać spełniona aby organ nadzoru mógł wydać decyzję o nakazie rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Organ musi zatem zbadać, czy obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę oraz czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13 przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Z akt organu I instancji wynika, że obiekt znajduje się na terenie który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wg wygaszonego z mocy prawa i obowiązującego do 31 grudnia 2002 r., miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1980 roku (Dz. U. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr 3 poz. 11 z dnia 1980r.) obiekt zrealizowano na terenie, gdzie możliwe było uzupełnianie istniejącej zabudowy jednorodzinnej (k. 10 i 40 akt PINB).
Tym samym zbadaniu podlega jeszcze zgodność budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego do czego niezbędne było wezwanie inwestora do złożenia stosownego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanego obiektu. Dlatego też działanie organu I instancji należy uznać za prawidłowe. Legalizacja obiektów objętych regulacją ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie jest uzależniona od zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej.
M. B., J. B., K. B., J. R., S. R. i L. K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie tożsame skargi na w/w postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając sprawę wskazał w pierwszej kolejności, że skargi M. B., K. B., S. R. i L. K. podlegały odrzuceniu z powodu braku uzupełnienia braków formalnych skargi. Odnosząc się do skarg J. B. i J. R. stwierdził, że przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone przez organy administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a więc przy przyjęciu spełnienia przesłanki tzw. zagadnienia wstępnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
Kluczowa była w niniejszej sprawie przesłanka nr 2, gdyż nie budziło żadnych wątpliwości, iż postępowanie jest w toku, ponieważ do chwili wydania skarżonego postanowienia organ I instancji nie wydał decyzji kończącej postępowanie w sprawie, a także iż to zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Co do przesłanki nr 2, obowiązkiem organu było ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy założeniu, iż zagadnienie wstępne rozumie się jako zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi mieć wpływ na etap rozpatrywania sprawy samowolnej realizacji budynku gospodarczego i zakończenie jej decyzją. Innymi słowy związek zagadnienia wstępnego ze sprawą, w co do której toczy się zawieszone postępowanie, wyraża się zależnością, kiedy brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ będzie bezwzględną przeszkodą dla wydania decyzji, w niniejszej sprawie w zakresie samowolnej realizacji budynku gospodarczego (samowoli budowlanej).
Zasadnie, w ocenie Sądu, organy przyjęły, iż skoro przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony w latach 1986-1987, to stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 tejże ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Organ musi zatem zbadać, czy obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę oraz czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wobec tego w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności jest zobligowany zbadać, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym; w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kontrola zgodności następuje w drodze uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd wskazał, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13). Z akt administracyjnych wynika, że obiekt znajduje się na terenie który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wg wygaszonego z mocy prawa i obowiązującego do 31 grudnia 2002 r., miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1980 roku (Dz. U. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr 3 poz. 11 z dnia 1980r.) obiekt zrealizowano na terenie, gdzie możliwe było uzupełnianie istniejącej zabudowy jednorodzinnej (k. 10 i 40 akt adm.
I instancji). Tym samym konieczne było zbadanie zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego do czego niezbędne było wezwanie inwestora do złożenia stosownego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanego obiektu. Dlatego też działania organu w zakresie zawieszenia postępowania z tego względu uznać należy za prawidłowe, gdyż organ I instancji zawiesił prowadzone postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. do czasu przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do legalizacji budowy przedmiotowego obiektu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. R., zaskarżając go w części dotyczącej oddalenia skargi J. R., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło ziszczenie się przesłanek.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, bowiem koszty te nie zostały częściowo ani całościowo uiszczone.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła również J. B., zaskarżając go w części dotyczącej oddalenia skargi J. B., zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ administracyjny I i II instancji miał podstawę do zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenia postępowania z urzędu, podczas gdy w okolicznościach sprawy nie zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania z urzędu, tj. w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy i wydaniem decyzji oraz nie istniała zależność między uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i wydaniem decyzji,
- 2. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 paćzdziernika 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kontrola zgodności spornego budynku gospodarczego winna nastąpić w drodze postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, to jest w punkcie II w zakresie oddalenia skargi J. B. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie od Skarbu Pastwa na rzecz ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącej wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego nie są zasadne.
Zarzut naruszenia art. 37 ust.1 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie jest zasadny. Według art. 37 ust.1 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane " Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego stwierdzi, że obiekt lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (...)". Po reformie administracji państwowej i utworzeniu ustrojowo odrębnego systemu organów samorządu terytorialnego, doszło do rozdzielenia kompetencji pomiędzy organy administracji rządowej a organy samorządu terytorialnego.
Sprawy nadzoru budowlanego przeszły do właściwości organów administracji rządowej, zaś sprawy ładu przestrzennego do właściwości samorządu gminnego. To rozdzielenie właściwości jest istotne dla wyprowadzenia podstaw zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego.
Artykuł 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. stanowi, że przesłanką nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w okresie ich budowy, jest ustalenie, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.
Rozpoznając i rozstrzygając sprawę samowoli budowlanej i wyprowadzenie konsekwencji prawnej naruszenia przepisów prawa organ nadzoru budowlanego obowiązany jest podjąć czynności w celu ustalenia przesłanki nakazu rozbiórki, a zatem ustalenie, czy obiekt budowlany znajduje się na terenie, na którym obowiązuje zakaz zabudowy. Zasadnie zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołano uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013r. II OPS 2/13/ (Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych 2014r. nr 6, poz. 89), w której zostało przesądzone:" Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy".
Ustalenie zatem przeznaczenia terenu następuje zgodnie z przepisami ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym i w zakresie właściwości organu powołanego do ustalenia przeznaczenia terenu, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie przyznano w tym zakresie właściwości. Oznacza to, że przy rozpoznaniu sprawy konsekwencji prawnej samowoli budowlanej, zarówno pod rządzami ustawy Prawo budowlane z 1974r., jak i ustawy Prawo budowlane z 1994r., ustalenie przeznaczenia terenu przynależy do właściwości organu samorządu gminnego. Stanowi to zatem zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie jest przesądzające dla wskazanych konsekwencji prawnych samowoli budowlanej.
W sprawie nie został naruszony art. 37 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Nie jest kwestionowana data wybudowania obiektu przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r.
W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, które przesądzało o przeznaczeniu terenu. W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie następuje w drodze rozstrzygnięcia decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzut w tym zakresie nie jest zasadny.
W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne nie zostały oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Zgodnie z art. 254 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.